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7页关于民行检察建议的思考[内容提要] 我国民事诉讼法和行政诉讼法虽然都规定了人民检察院有权对人民法院 的民事审判和行政诉讼活动进行监督,但由于立法上的滞后和缺陷,以及最高人民法院一些 司法解释上的限制,导致了人民检察院无法全面履行H己的检察监督职责木文从民行检察 监替的现状以及在民行检察监督中推行检察建议的必要性、在检察建议书中推行说理性写作 的必要性和应该注意的问题两个方面四部分对民行检察监督进行了有益的探讨[关键词] 民行检察监督现状检察建议说理性必要性根据我国民事诉讼法和行政诉讼法的规定,人民检察院对人民法院已经生效的判决、裁 定,如果发现确有法定抗诉情形的,应当按照审判监督的程序提岀抗诉,启动民事再审程序 显而易见,检察机关作为国家的法律监督机关,享有对人民法院民事审判、行政诉讼的检察 监督职权实践证明,自1988年我国的民事行政检察业务工作开展以来,尤其是近几年随看 法制体系的不断健全和法律监督力度的逐步加强,民行监督丁作取得了很大的发展但由于 目前法律规定的比较原则、监督方式单一、立法和执法观念还有待进一步转变等多方面原因, 使得现行的民行抗诉工作还存在一定的弊端,发展不尽如人意。
从2003年6月1 起,浙江 省检察院开始推行民行抗诉书说理性改革经过一年多的实践,取得了显著成绩,得到了最 高人民检察院的充分肯定同时,最高人民检察院民事行政检察厅《关于加强民事行政抗诉 书说理工作的意见》也已正式下发推广笔者认为:民行抗诉书说理性改革既有利于提高办 案质量和效率,乂有利于民行检察队伍专业化建设,有百利而无一害,但它不应该只局限于 《抗诉书》--种文书应该推广延伸到《检察建议书》等其他民行检察业务文书等里面一 管Z见,仅供参考民行检察监督的现状及在民行检察实践中推行检察建议的必要性民事行政检察建议,是指人民检察院在民事、行政监督活动中,对人民法院在民事审判、 行政诉讼活动中发生的不合法行为或对具体案件处理错误,以书面形式,依法向人民法院提 出监督意见,以利于人民法院自行纠正的一种方式1)民事行政检察建议是一种非诉讼形 式的检察活动,是在检察机关依法行使民事检察权的过程中,基于维护司法公正、搞好社会 治安综合治理等的现实需要而产生的,其目的在于改善执法状况,深化执法监督力度它是 民事行政检察权的延伸,兼具监督性和指导性,是一种立体的多方位、多元化的民事行政监 督方式2)民事行政检察建议已在实际T作中发挥了其独特的积极作用。
但是,由于立法 的缺陷和法律木身对检察机关行使民事行政审判监督权力的限制性规定,导致立法与司法脱 节,最终形成了人民检察院除了对人民法院符合法定抗诉情形的生效判决、裁定有权抗诉监 督以外,没有民事行政检察建议监督权力的具体途径和手段的立法支持一、民行检察监督的现状第一、监督方式单一依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百八十五条和第一百八I•七条以及《行政诉讼 法》的相关规定,人民检察院对人民法院的民事审判和行政诉讼的监督方式只有抗诉一条路 民事行政检察监督方式在立法上的单一性,导致了民事行政检察监督的不全面性,诉讼检察 监督只能进行抗诉,无法实行其他方面的监督理论界的大部分学者认为,检察监督作为一个完報的原则应当包括以下三个方面的内容, 即提起民事行政诉讼、参加并监督民事行政诉讼、提出抗诉3)由于现行法律将抗诉方式 的规定仅仅是审判监督程序中的抗诉,故检察机关只能由作出终审判决、裁定法院的上级人 民检察院向上级人民法院提出,属于事示监督检察院采用抗诉以外的监督方式进行监督的 活动往往受阻,由此导致检法两机关的冲突,完全是由于立法缺憾造成的立法对民事行政 检察监督方式的单一化规定,阻碍了民事行政检察监督制度的顺利发展,不利于法律赋予人 民检察院的民事行政检察监督职能作用的充分发挥。
第二、可抗诉的生效裁判范围不明确,法院方面也有擅H限制检察权正确行使的不良倾 向在现行法律尚未规定其他监督方式的情况下,检察机关只能运用抗诉这唯一的监督方式 来履行自己的检察职责2001年9月,最高人民检察院在《人民检察院民事行政抗诉案件办 案规则》中从受理条件和不受理正反两方面对民事行政申诉案件的受理范围作了比较宽泛的 界定,将人民法院在诉前、诉中、诉终作出的生效裁判列入抗诉监督的范囤与此相反,人 民法院则认为,人民检察院仅能对民事行政诉讼终结示人民法院作出的确有错误的生效裁判 进行抗诉,基于这种认识,屡搂以嚴高人民法院批复形式对民事行政检察监督的范围予以限 制据不完全统计,1=1 1995年至今,最高人民法院陆续作岀了一系列批复限制人民检察院的 抗诉范围这些批复涉及到执行程序中的裁定、先予执行的民事裁定、中止诉讼的裁定等随着民事行政检察监督力度的加大,最高法院拒绝人民检察院诉前和诉中民事行政检察 监督的批复也将继续增加,检法两机关就民事行政检察范围的冲突愈演愈烈,不仅造成司法 资源严重浪费,还将危及到公众对司法机关公正执法的信任稈度4)最高人民法院白己出台的司法解释的合法性是值得怀疑的。
全国人大常委会1981年6 月10 LI第五届全国人大常委会第19次会议上通过的《关于加强法律解释工作的决议》中第 二条明确规定“凡属于法院审判工作中具体皿用法律、法令的问题,由最高人民法院进行解 释凡属于检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题,由最高人民检察院进行解释 高人民法院和最高人民检察院的解释如果有原则性的分歧,报请全国人民代表大会常务委员 会解释或决定正确的做法应该是:对于涉及到法检两家如何正确适用法律的问题,应该 由两家联合作出解释存在分歧难以达成共识或分别做出的解释相互矛盾时,丿应由立法机关 作出立法解释由最高人民法院发布一个司法解釋来限制人民检察院职权行使的做法实在欠 妥由于检察机关只具冇监督权,这是一种形式上的权能,只能启动再审程序,案件的审理 仍是由法院负责对于一些法院认为不能抗诉的案件即便检察机关提出了抗诉也会被法院驳 冋,而检察机关对此则无能无力既然立法机关没有对检察机关行使民事抗诉权的案件范围 作出限制性规定,法院作为被监督的主体就无权限制监督权的行使,否则既不科学也不合理第三、做为检察机关本身,也存在“重刑轻民”的不良倾向,很大稈度上制约了民行检 察业务的深入开展。
和检察机关1978年恢复重建来比,民行检察在基层真正开始设立机构履行职责的时间大 约都快到了上世纪90年代中期相对于其他检察业务來说,民行监督基木属于“新业务” 在它的初期,从最高人民检察院到基层检察院,此项业务并不是被人很重视单拿司法解释 一项来比,多年来,最高人民检察院自己出台的司法解释涉及民行监督的内容和涉及刑事法 律、刑事案件方面的比例有多少?毫不夸张地说恐怕是“零头”从最高人民检察院的机关刊 物《人民检察》来看,所刊登的理论探讨文章,也几乎是“刑大于民”这恐怕是几千年 来“刑大于民”思想的必然结果吧?第四、和人民法院的业务量来比,我们的民行监督明显滞后,不但是方式方法问题,也是一 个严重的执法理念问题从人民法院的各项工作和业务量来说,民事审判、行政诉讼、经济审判、判决裁定执行 等与刑事审判来比,刑事审判几乎只占小小的一部分作为国家唯一的法律监督机关、作为 审判监督机关,我们的眼睛却几乎只盯住人家的小小一部分,就连这一小部分的“附带民事 诉讼”也还是“盲区”这种现状的造成,有立法滞后的制约,有监督方式单一的影响,恐怕 最关键的还有一个执法理念的问题三个代表”重要思想的关键要求我们必须“与时俱进、 开拓创新”,我们T作这样滞后,能不能代表最广大人民群众的愿望和根木利益,笔者看需要 打个问号。
二、在民行检察实践中推行检察建议的必要性检察建议是检察机关履行法律监督职责中广泛使用的一种监督手段,一般运用于向被检 察对象提出纠正意见虽然检察机关的检察建议权没有明确的法律规定,但在宪法、人民检 察院组织法、刑事、民事诉讼法的有关规定中都有体现《人民检察院组织法》第 条和《检 察官法》第三十三条第二款表述的对提出检察建议成绩明显给予奖励的规定,则是检察机关 拥有检察建议权的直接体现5)依照民行检察办案规则的规定,民行检察部门制发的检察建议分为两类一类用于提出 纠正意见或建议;一类用于办理民事行政申诉案件,针对法院判决、裁定存在的问题建议法 院再审对建议再审的检察建议的适用,由于现有法律没有程序和实体上的规定,造成检察 院和法院两机关在理论上、认识上有分歧,适用程序上不统一检察机关办理民事行政申诉 案件,用检察建议的方式建议法院再审,是在民行检察监督程序立法不完善情况下,着眼维 护司法公正和司法权威,依据法律原则和立法精神,在履行民行检察监督权上的发展和创新 虽然民行检察建议与抗诉都能引起人民法院再审,但检察建议可以简化监督稈序和再审稈序, 减轻当事人的诉累,节省司法资源,具有办案成本低、效率高的优势。
这些都是民行抗诉中 适川检察建议的基础和前提民行检察监督适用检察建议作为检察改革的一个新生事物,在 司法实践中已凸显出它的生机和活力1、 它可以弥补现行民行检察监督方式的单一和不全面,丰富民事行政检察监督方式,使 民事行政检察监督更为有效,更为现实首先,引入检察建议可以克服当前民行监督抗诉程 序上存在的不足由于法律对民事行政抗诉稈序规定过于原则,其不足和弊端随着民行检察 工作的深入发展口趋明显如抗诉程序复杂、繁琐从检察机关受理申诉到抗诉一般需要经 过两个阶段:第一阶段是人民检察院受理不服同级人民法院生效的判决、裁定的中诉,经立 案审杳,认为确有错误的向上级人民检察院提请抗诉第二阶段是上级人民检察院对下级人 民检察院提请抗诉的案件再次审查,认为确有错误,向同级人民法院提出抗诉两个阶段一 般需要五至六个月时间漫长的抗诉、再审程序占用了大量司法资源,增加了当事人的诉累 其次,受审级管辖的制约,从基层院到分市、省级院办理中诉案件的数最,层级递增这种“倒金字塔”形的办案结构,给民行检察工作发展带来难以克服的矛盾分、市院以上检察 机关民行部门办案压力过大,容易造成案件大量积压,受案件审查时限制约,办案人员审查 案件难免粗糙,可能影响办案质量。
而基层院民行部门案源缺乏,经常“等米下锅”,客观上 造成人力资源的浪费2、 可以实现同级监督,把矛盾消灭在基层由于检察建议不受抗诉审级的限制,向作出 生效裁判的同级或上级人民检察院均可提出,上级院和下级院都可以做出或实现6)因此, 运用检察建议进行监督,可以简化程序,缩短办案周期,实现纠纷就地解决,有利于社会稳 定和经济发展,也便于从根木上解决“涉法上访”等问题3、 监督方式灵活,人民法院容易接受由于抗诉是一种硬性导致人民法院启动再审稈序 的监督方式,人民法院一般难以接受尤其从现在制定的“办案责任制”、“错案责任追究制” 等制度的严格实行角度来看问题,因为牵涉到“责任人”的追究等问题,容易造成检、法两 家对立,导致抗诉改判率不高及抗诉再审久拖不决等现彖而检察建议相对抗诉而言,属于 一种比较温和的监督方式由于它不是由检察机关启动再审稈序,而是由人民法院H行启动 再审稈序,属于人民法院白己发现问题,人民法院容易接受这样,不但能够加强检、法两 家的团结,捉高检、法两家的办案效率,而且能够达到共同实现司法公正的最终li的4、 可以使有限的司法资源得到合理的有效使用从司法实践看,单一的抗诉不能使司法 资源得到合理使用。
司法资源被大量的标的额小、社会意义不大的案件所占用,案件抗诉再 审成木往往超过案件标的额,不仅不符合诉讼经济原则,而且使那些案件标的额大、社会影 响大、关系公共利益的案件得不到及时的司法救济一定程度上降低了民行检察监督和法院 再审的社会价值如果适用检察建议,可以克服抗诉权行使上的束缚,一部分中诉案件由生 效判决、裁定的同级人民检察院。
