公平与效率应成为油气立法之根本_王世声_冷源_陈薇_韩学功访谈.pdf

2 0 0 6 . 2 国际石油经济1记者 ： 我国虽然先后出台了一系列的石油法规， 但却始终没有一部完整的石油天然气法 现在石油天然气法的制定工作之所以能被提上议事日程， 是与我国能源行业的市场化进程息息相关的 因此， 能否首先对我国石油立法的过程做一简单介绍？同时请谈一谈现行的石油法律法规局限性在哪里？王世声 （石油化工管理干部学院） ：我国的石油立法与我国的经济体制转型是密切相关的 在2 0 世纪8 0 年代之前， 我国的石油行业是典型的政企不分， 石油企业实际上是政府的一部分， 经济关系非常简单 进入8 0 年代后， 市场化已经成为石油业发展的趋势，经济关系变得相对复杂， 要求逐步加大法律调整的力度， 这表现在《矿产资源法》 及海上、 陆上石油合作开采条例等法律法规的制定上 依据法律经济学的理论， 法律的供给 （立法） 是由需求决定的1 9 9 5 年前后，就有人呼吁制定专门的石油法，但终因国内石油业处于转型过程中， 尚缺乏明晰的石油战略， 没有得到相关部门的回应 进入新世纪后， 我国石油业面临的形势发生了根本性的变化，这表现在石油企业成为独立的利益主体， 我国的石油业要融入世界公平与效率应 成为油气立法之根本——王世声、冷 源、陈 薇、韩学功访谈本刊记者 夏丽洪我国能源法律体系中的石油天然气法长期处于缺位状态， 这种现状不适应我国石油天然气产业发展与改革的需要， 也与石油天然气在我国能源战略中的重要地位不相称。

我国石油业在新形势下如何系统调整石油天然气勘探、开采、加工、贸易、运输、储备、销售等各环节的关系，建立起一整套符合中国国情和国际惯例、 适应社会主义市场经济体制改革发展要求的市场规则与管理模式， 成为政府、企业、消费者、投资者以及社会各界普遍关心的重大问题，因此，研究制定石油天然气法的呼声日渐提高2 0 0 5 年 1 0 月1 7 日，国家发改委能源局专门组织召开了石油天然气立法工作座谈会， 引起社会广泛关注在石油天然气法前期工作启动之际，本刊邀请部分专家学者以学术探讨为本对该法的制定发表个人观点， 以期为有关部门的决策提供参考2 0 0 6 . 2 国际石油经济1国际石油经济 2 0 0 6 . 22POLICY RESEARCH政策研究石油产业，国内面临较大的石油风险，国内石油市场需要政府进行适度调控等 国内石油业内部关系的复杂化和面临国际石油业的挑战意味着仅靠《矿产资源法》和几部行政规章远远不足以调整日益复杂的石油产业关系， 客观上要求制定符合石油业发展规律的专门法律冷源：目前，我国有关石油的立法涉及油气资源管理体制、油气矿权、对外合作、管道安全、地震补偿、税费、土地、环保等领域。

这些法律法规对于巩固石油工业的改革成果，促进石油工业的健康发展，发挥了积极作用，但其局限性也是明显的一是没有形成完整的法律体系，效力层次较低，油气资源的特殊性在法律上没有得到充分体现二是在油气储运、销售、加工炼制、石油储备、油气田保护和监管等方面，主要是大量的政策性文件，相关立法基本上还是空白 三是现行有关石油立法大部分是2 0 世纪8 0 年代中后期或9 0 年代初制定的，一些法规所确认的制度、 原则难以适应形势的变化，在实践中不得不通过修订、法律解释或有关部门的协调等手段加以解决四是由于立法自身的缺陷，例如主管部门不明确、概念不准确、适用范围不确定等，妨碍了立法本意的贯彻和落实例如， 《石油、天然气管道保护条例》所规定的具体保护措施在实践中往往难以实施， 以致严重侵害管道企业合法权益、 危害管道运营安全和社会公共利益的事件时有发生记者： 国际上现有三种石油立法模式 ： 一是对不同专业领域分别立法，这一般见于法制较完善、市场经济较成熟的西方国家， 如美国、 加拿大和英国；二是上下游分开立法， 这多见于自产不足的石油消费国，如日本、韩国和印度；三是全行业统一立法，一般见于经济对石油的依赖性较强、国家对石油行业干预较多的国家，如巴西、印度尼西亚和委内瑞拉。

您认为我国的石油天然气法应该采用何种模式？冷源：世界上很多国家都有专门的石油天然气法或相关专项法律法规， 其中石油资源国和生产国的石油天然气法主要针对矿产资源归属、矿产资源开发、矿产企业行为、对外合作等问题， 石油消费国和进口国的石油天然气法主要针对石油进口安全、储备、加工、运输、贸易、销售等方面的问题我国既是世界第六大石油生产国，迫切需要进一步加快国内石油天然气资源勘探，也是世界主要石油进口国之一，需要充分利用国际石油天然气资源，确保石油安全；还面临改革开放的新形势，石油法涵盖的内容会十分宽泛，需要有一个完整、统一的法律框架、市场规则和管理模式为了协调各个专业领域及上下游之间的关系， 防止分别立法在相互衔接方面出现问题，采用第三种模式，即全行业统一立法比较好 各专业领域可通过制定细则加以细化和完善王世声：关于石油立法模式的区分主要是理论上的比较分析任何一种模式都是特定国家石油产业国情的反映就我国来看，石油法的模式应具体结合我国的国情来决定我国石油业市场化是发展的大趋势，国有企业占有支配地位，三大国有石油企业之间形成了寡头垄断的态势， 特别是中国石油、中国石化几乎垄断了石油产业的各个环节，这些在客观上与市场化形成了矛盾。

在政府和石油业的关系上，则呈现出政府职能分散，缺乏有效调控的局面鼓励竞争、发展高效的石油产业，是我国石油业发展的前提从石油产业自身来看，上游是石油产业的关键所在鉴于这些因素和国有石油企业在各个环节的垄断地位， 我认为石油法在立法模式上应该是上述三种模式中后两种模式的结合， 既对全行业进行统一立法， 又将重点放在对上游的立法上 其原因在于， 在相当长的时间内，我国石油业面临挑战的主要是上游，而且上游面临的法律问题本身要比下游复杂得多对下游领域，可以在条件成熟时再专门立法韩学功 （北京石油管理干部学院） ： 我国的石油天然气法应该采用 “上下游分开立法” ， 也即石油行业上游和下游领域各有一个基本法律上游领域主要适用石油天然气资源开发；下游领域主要适用石油炼制、进口和销售等业务，目的是实现稳定的石油供应石油天然气立法、石油产业政策和石油监管体系应该配套推出， 这样才能使法律真正落到实处记者：在借鉴他国立法经验的基础上， 您认为我国的石油立法应该遵循什么原则和思路？韩学功：制定石油天然气法必须以 《中华人民共和国宪法》为依据，必须有利于坚持社会主义的基本经济制度，必须保障国有经济的巩固和发展，必须保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法权利和利益，鼓励、支持和引导非公有制经济的发展， 并对非公有制经济依法实行监督和管理。

王世声：石油天然气法从法学理论的角度看， 应当属于环境资源法范畴，因而要体现环境资源法的基本理念结合环境资源法的基本原则和石油产业的特点， 石油天然气法的制定应该遵循效率优先、确立激励机制、防范石油风险、环境友好、科学技术性和程序性原则从石油产业的经济属性来看， 除管输环节外， 其本身并不具有自然垄断性，因此对石油业应鼓励竞争，打破行政垄断，以体现效率原则确立激励机制的核心是鼓励石油企业加大研发投入，积极开拓国际市场，获得更多的油源；鼓励生产者在生产环节节约用油和消费者节约用油 防范石油风险要求石油法在整体的制度设计上要贯穿确保石油安全的观念同时体现保护环境资源的理念石油业是技术密集型产业，因此油气法的制定必须符合石油产业的技术规律程序性原则是确保石油法的可操作性的重要方面， 从资源获取到石油业的监管、 政府对石油企业开展国际业务的支持都要遵守科学的程序，同时，也要规定公众参与机制陈薇 （北京异构石油工程咨询公司） ： 我个人对油品流通POLICY RESEARCH政策研究2 0 0 6 . 2 国际石油经济3领域关注较多在成品油市场开放的过渡阶段，各国（包括日本、韩国、巴西和印度）都走过了一个渐进、逐步开放的平稳过渡过程，将市场管理纳入法制化的轨道，做到既开放市场、 实现价格市场化， 又保证本国大企业的市场主导地位，以确保国家的经济安全和能源安全， 这也应该成为我国油气立法的基本原则。

记者：用千呼万唤来形容石油天然气法的启动一点也不为过面对这样一部寄托着众望的法律的制定，您认为它应该着重解决哪些亟待解决的问题？应该如何就石油行业的不同领域有针对性地立法？陈薇：政府需要转变职能、理顺政企关系，将目前两大公司代替政府行使的一些行政和社会职能分离；建立统一的能源管理部门承担政府管理和调控的职责 ； 建立独立的市场运行监管部门， 运用现代监管方式保证市场的公平有序竞争， 淡化行政审批管理职能， 保证石油市场的公平性和有效性王世声：就石油产业的制度建设层面而言， 依据环境资源法的法理，其主要包括两种调整机制：民法（市场）调整机制和行政法调整机制，制度规范的对象不同，决定了调整机制的不同石油天然气法应着重解决两个方面的问题，一是国内石油资源的获取机制，二是政府和石油产业的关系这两个方面要求适用不同的调整机制此外，石油天然气法中还应规定一系列的符合技术要求的标准， 标准管理是环境资源法的一项重要特征油气资源归国家所有， 石油企业获取的应该是勘探权和开发权为维护国家作为所有者的权益，该权利的获得应采取竞争机制，同时向所有符合资质条件的企业（而不是仅向国有企业）开放在石油资源出让金的构成上，要包括矿区使用费、所有者权益金等，还必须包含环境资源成本和对地方的补偿成本 （以避免出现其他矿业型城市的悲剧） 。

石油业主管部门和监管主体的设立可以结合我国整个能源产业的变革来进行石油天然气法中可规定，授权国务院在时机成熟时设立这两个机构政府对石油业的干预的目标是维护石油业的有效竞争，防范石油风险防范石油风险涉及多方面的法律制度一是战略石油储备法律制度 战略石油储备是防范石油风险的重要方面我国的战略石油储备建设已经启动，由于战略石油储备的运作具有很强的专业性， 建议石油天然气法对其作原则性规定， 待时机成熟时， 再制定专门的战略石油储备法 二是石油（成品油）价格法律制度石油价格的过度波动是我国石油业面临的最大风险， 而当前我国的石油价格机制存在严重的弊端， 因而我国应建立合理的石油价格形成机制并在石油天然气法中予以详细规定三是石油金融（包括石油期货等） 法律制度， 在现代社会， 石油与金融的联系非常密切，发展石油金融也是防范石油风险的重要方面 考虑到石油金融的专业性， 在石油天然气法中应对石油金融作原则性规定，再制定专门的条例四是节约石油与石油替代法律制度这也是防范石油风险的重要方面，石油天然气法应在与《节能法》协调的基础上，对该制度加以详细规定五是石油税费法律制度，这是国家调控石油产业的重要工具，其内容具有专业性，可以在石油天然气法中作原则性规定，再由行政主管部门制定专门条例。

冷源：根据我国的实际情况和存在的问题，石油天然气法应规范石油资源的勘探开发、 利用、 销售和储备等各环节具体可能涉及以下内容 ： 一是资源与资源管理 二是石油天然气贸易与服务 （对于国内石油生产不足的国家， 石油炼制、 进出口、 运输和销售等下游业务一般是其石油立法的重点， 例如韩国、 日本和印度都有专门针对下游业务的法律） ， 包括石油下游业务从业资格 （一般都是采取许可证管理方式） 、 油品质量 （大多数国家在石油法律中只作原则性规定， 具体的质量标准由政府颁布的法规条例加以规定） 、 经营行为 （对成品油特许经营进行规定） 、 进出口管制 （主要是石油进口国的出口管制） 三是市场主体与准入， 包括勘探开发准入资质、 管道建设经营准入条件、 配送贸易服务准入资质等 四是石油天然气安全， 包括国家战略储备、 企业安全供应责任、 矿区与石油天然气设施安全等 五是石油天然气行业监管与价格， 包括石油天然气资源监管、 石油天然气管道监管、 石油天然气进出口贸易监管、 石油天然气管输费、 配送服务费等监管 其他还应包括石油天然气对外合作 （对。