公共政策执行.pptx

政策执行的兴起,20世纪70年代以来，政策执行开始兴起，以1973年维尔达夫斯基与普瑞斯曼的《执行：联邦政府的期望在奥克兰市落空》一书出版为标志，此二人根据对美国联邦政府创造就业机会的政策项目奥克兰计划执行的跟踪研究报告而写成，该计划没有取得预定的目标，问题出在执行方式上导致后来的对政策执行研究的广泛兴趣当代中国的政策执行研究,20世纪90年代逐渐开始，其推动力量是改革开放后的社会现实，经济发展伴随着权力的下放，使得政策执行问题日益突出，中国的学者开始认识到政策执行在公共政策研究中的重要性“政策执行是政策生命过程最重要的环节”1992年有张金马主编的《政策科学导论》出版，初步系统的介绍了公共政策研究，其中有专门章节介绍公共政策执行，构建出了政策执行系统的雏形1998年陈振明主编的《政策科学》发行，相对来说更加系统的介绍了政策执行，特别是对政策执行中存在的问题进行了研究总结2005年金太军、钱再见等著的《公共政策执行梗阻与消解》出版，外加上丁煌等学者的研究，当代中国政策执行研究开始由介绍政策执行系统向细致地研究政策执行中存在的问题的方面发展第五章　公共政策执行,从20世纪70年代开始，以美国为代表的西方政策研究学者将公共政策研究的主题和重心从政策制定转移到政策的执行、评估和终结。

美国著名行政学者G.艾利森指出：在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效的执行第一节 公共政策概述,政策执行的含义（包括基本含义和理论界定）政策执行的特征政策执行的作用政策执行的过程,1、公共政策执行的含义,1)基本含义： 政策执行主体为实现公共政策目标，通过建立组织机构，运用各种政策资源，经解释、实施、服务和宣传等措施与手段作用于公共政策对象，使观念形态的公共政策内容变为现实，从而使既定的政策目标得以实现2)理论界定：行动学派的代表人物查尔斯•奥•琼斯认为：“政策执行是将一项政策付诸实施的各项活动，在诸多活动中，尤以解释、组织和实施三者最为重要解释就是将政策的内容转化为民众所能接受和理解的指令；所谓组织就是指建立政策执行机构，拟定执行的办法，从而实现政策目标；所谓实施就是由执行机关提供例行的服务与设备，支付经费，从而完成议定的政策目标 行动学派强调政策执行的关键问题在于政策执行机关如何采取政策行动强调政策行动只要坚强有力，行动方法切实可行，就可以较为顺利地实现政策目标，合理的政策执行活动甚至在一定程度上可以弥补政策决定的局限和无能。

组织理论学派则强调政策执行组织机构的作用，认为任何政策都是通过一定的组织得以实施的没有一定的组织机构作依托，没有一定的组织原则作保证，任何政策目标都只能停留在纸上谈兵阶段因此，该理论认为，尽管政策执行不力的原因是多方面的，但政策组织问题是恒定的关键原因之一J．佛瑞斯特提出：“传统的政策执行规范理论强调政策执行机构及其人员对政策目标和政策规定的顺应行为，强调依法行政，而基本上不考虑政策执行机关及其人员审视检定、自省以及前瞻分析的能力和需求但政策规划者、政策执行机构和人员的预期分析能力，即在危机事件或事态发生前预感并相应采取适当步骤和程序加以有效对付的能力，实际上是对政策执行成功与否起最关键作用的因素组织理论学派认为，政策能否有效执行，关键在于执行机构的主客观条件主观上要看能否理解和领会政策，是否具有执行的积极性；客观上要看是否拥有足够的资源，是否拥有足够的执行能力2.公共政策执行的特征,1）对象的适用性 所谓对象的适用性，简单地说，就是指一定的政策只适用于一定的对象任何政策都必须明确其适用范围所谓政策对象就是政策作用和影响的对象，它涉及到一定的人和事狭义的政策对象只指政策直接作用和影响的对象；而广义的政策对象除了直接政策对象外，还包括与政策执行效果有关联的间接政策对象。

在执行政策的过程中，执行者不仅要针对政策的直接对象落实政策，而且还应该做好政策的间接对象的工作，以有利于政策的有效执行政策在制定过程中，由于考虑到政策调整的成本、目标群体的顺应程度、机构的应变与生存能力等多种因素，政策制定者有时希望用较为模糊的政策语言来表述政策目标和政策内容，认为这能有效延长政策本身的寿命但这含含糊糊、模棱两可的语言，往往会给政策对象界定带来麻烦由于某些政策对适用范围没有做出规定，或者仅仅做了模糊性、隐含性的规定，使政策执行主体拥有较大的自由裁量权或者理解出现偏差，从而导致执行失效与对象错位2）执行的灵活性　　一般来讲，由于政策环境的复杂性和客观条件的多变性，在政策实践中，多数政策属于宏观政策，政策制定者往往只是规范某些基本的原则，一般不会涉及操作层面的具体细节,把实现政策目标的更多权力交给政策执行部门去承担因此，在实现政策既定目标的过程中，政策执行机构可以采取多种多样的执行途径在政策执行过程中，各地方和各部门应结合本地区、本部门的特点，制定切实可行的政策方案，切忌僵化教条、生搬硬套3)执行的有序性执行的有序性是指政策执行应保持一定的阶段性顺序和过程的连续性政策执行一旦启动，就要一个阶段接一个阶段，一环扣一环，层层推进，依规定的次序进行下去。

政策方案的实施和政策目标的实现是一个循序渐进的过程，政策执行既要着眼于最终目标，又要立足于阶段性目标，要把二者有机地、科学地结合起来4）过程的动态性政策方案无论制定得多么好，都不可能与复杂多变的客观现实完全一致；随着时间的推移、执行活动的推进以及环境和条件的变化，政策执行会遇到一些新情况、新问题，执行者只有根据新情况，适时地、灵活正确地处理问题，才能使政策方案得以顺利实施因此，根据具体情况和变化了的条件以及反馈信息，不断地修正和调整原执行策略、计划和程序，是政策执行过程中在所难免的现象，而且这种不断的调整和变动要贯穿政策执行全过程5）执行的协调性政策执行是各种政策要素在空间上的分配、重组、展开和运动的过程，其中任一要素的发展变化以及各要素的分配方式、比例、组合结构等变化都会直接影响到整个政策执行的进程，它反映了政策执行在空间上所具有的协调性影响政策执行协调性的因素很多，最主要的因素是制度性因素政策目标的实现，既包括政策执行主体依据其法定职权来履行政策执行的职责，同时也包括政策执行主体依据政策新赋予的职权执行政策由于政策执行主体之间的职能交叉或职能重合，客观上造成多头管理，严重破坏政策执行的协调性。

6）执行的时限性政策执行的时限性不仅指政策执行中每一个环节都有时间上的要求，还指政策执行进程的及时完成政策执行的时限性克服和防止了政策执行主体行为的随意性和随机性，为这些行为提供了外在标准，使之不能任意所为同时，政策执行的时限性为政策参与者提供了统一化、标准化的时间标准，克服了行为的个别化和非规范化，从而使政策执行行为在时间上连贯和衔接，避免行为各环节的中断3.公共执行的作用,（1）公共政策执行是实现政策目标的重要途径在公共政策过程中，制定政策是研究问题、确定目标的过程，但是公共政策的根本目的不在于研究问题，而在于解决问题，政策执行才是直接的、实际的、具体的解决问题和实现目标的过程 （2）公共政策执行是检验政策质量与效果的唯一环节公共政策正确与否、质量优劣、时效有无都必须经过政策执行才能得到检验 （3）公共政策执行是制定后继政策的基本依据执行过程中反馈过来的实践经验与政策信息，是政策执行再决策和制定后继政策的基本依据和重要参考4、政策执行过程,1）进行政策宣传，加强政策认知所谓政策宣传，是指向社会公众宣布和传播政策意图和内容，引导执行者和目标群体向着宣传者希望的方向发展。

政策宣传有助于提高政策执行者的政策认知，只有执行者对政策的意义、目标、内容、原则、方法等有了明确认识，才能积极主动地执行政策宣传有助于目标群体政策认知的提高只有理解政策，目标群体才能接受和服从政策2）组织准备确定政策执行机构这是组织准备中首要的任务常规性、例行性政策的执行，应由常设的执行机构承担，不必另建机构，但有时也可用提高常设机构地位的方式或者改组机构的方式来保证政策顺利执行如果遇到非常规性或者是紧急而重大的牵涉面较广的政策，则可组建临时执行机构，但应在政策目标实现后及时撤消执行机构的确定应做到设置完备，权责明确，分工合理，界限清晰，防止出现争功诿过、互相扯皮的混乱现象执行机构的设置还要有良好的沟通协调机制，能与外界环境保持畅通和密切的关系组织内部在年龄、专业、能力、素质等结构配置合理，能有利于形成团结向上的、凝聚力强的学习型组织文化，建立团队合作型的执行机构选人用人这是组织准备工作中的一项重要内容因为人是组织中最能动、最活跃的因素，是组织行为的主体对政策执行者的素质来说，要求具有专业管理方面的知识技术和实践经验，具有较强的政策理解能力以及沟通、协调能力；善于用人，做到人尽其才；具有宽广的胸怀，善于处理人际关系；讲求工作效率，善于从实际出发，采取机动灵活、与时俱进的方式方法，有步骤有次序地实施政策。

3）物质准备物质准备主要是指必需的财力（经费）和必要的物力（设备）两方面准备执行者应根据政策执行活动中的各项开支编制预算，并经过有关部门批准，以落实经费经费是政策执行组织生存和发展的命脉，是政策有效执行的根本必要的设备，包括交通工具、通讯工具、技术机械设备、办公用品等，是政策执行得以顺利进行的必要条件，政策执行迫切要求提高物资设备的先进程度，利用先进科学技术，快速、准确地处理政策信息，实现公共政策执行的高效4）执行执行计划 一项政策的推出，往往是从宏观、战略的角度指出实现政策目标的基本方向，面向整体，着眼长远，具有抽象性因此政策执行机关就需要在调查研究的基础上，对政策加以具体化，对总体目标进行分解，制定执行计划遵循下列原则： 客观原则：计划要实事求是，有的放矢，切实可行，客观可靠，排除主观臆断；计划的各项分目标，不保守也不冒进，不是唾手可得也非高不可攀；对有关人力、物力、财力等各种资源与条件，必须做到“心中有数”、“胸有成竹”，切不可含糊笼统，过高或过低估计 弹性原则：编制的计划要有适应外部环境变化的弹性机制，特别是要有应对突发事件的防范机制；也要在坚持政策的原则性的基础上，具有灵活性，通过创新发现公共政策执行新的切入点和新措施、新方法，既科学有效地执行政策，又减少政策执行成本，提高政策执行效益。

统筹原则：编制计划要求能够统筹方方面面，理顺各种关系，实现长期目标与近期目标统一、上级目标与下级目标统一，切忌顾此失彼，前后矛盾，相互冲突，做到计划前后衔接、全局与重点均衡、公平与效率兼顾5）　政策试验 政策试验是指根据目标群体和政策适用范围的实际情况，选择具有代表性的局部地区试行政策的方法，是政策执行过程的必要环节，是政策得以全面推行的基础 政策试验对于政策执行的必要性： （1）政策试验有利于减少公共政策执行风险 由于政策执行的条件相对不够成熟，准备不可能完全充分，政策计划的设定也不可能十全十美，政策信息的非对称性以及政策执行主体对政策的整个过程和结果缺乏准确的洞察力，因而只能利用有限的政策资源作出局部性、临时性判断因此政策试验就能相对减少政策执行失效的风险和政策执行震荡由于政策资源投人不多，即使试验全部失败，造成的损失也远远低于全面推行所造成的损失2）政策试验有利于降低政策执行成本 政策试验有利于检验政策的可行性和有效性，可以及时修改和完善政策，可以从政策试点中获得重要的经验和信息资源。

同时，通过试点这一“窗口”作用所带来的好处，有助于人们逐渐转变原有的观念而接受新的政策。