美欧日韩的政府采购及其比较.pdf

美欧日韩的政府采购及其比较 政府采购已有 200 多年的历史•它作为市场经济崐国家管理政府公共支出的一种基 本手段，在各国社会崐经济生活中起着非常广泛的作用目前，政府采购在崐我国也作为社 会主义市场经济的新热点而倍受关注崐为了推动我国政府采购制度的建立和健康发展，促 进崐理财观念的转变，增强政府公仆意识和公民意识，将崐采购实体、供应商、资金管理部 门三者的内在目标有崐机地统一起来，研究进而借鉴美欧和日韩等国政府采崐购的理论、管 理方法与经验，具有重大的理论意义和崐现实应用价值 一、政府采购的基本理论与方法 （一）政府采购及其基本理论 1.采购、政府采购及政府采购制度 （1）采购 采购是现代工商业管理中的一种专门学问与技能崐一般认为，采购同销售一样，都是 市场上一种常见的崐交易行为美国学者亨瑞芝在其《采购原理与应用》崐一书中，认为采 购概念的范围远远大于交易行为本身，崐包括采购交易前的计划、供应货源的选定、采购交 易后的合同管理等采购，不仅仅是取得所需原料与物崐资之行为及其应负职责，而且包括： 明确有关物资及崐其供应来源；采购的计划、安排、决策以及交易对象崐的比较与选择；确 保准期交货；进行接收前的数量与崐品质检验等。

英国采购学者贝雷在其《采购与供应管崐 理》一书中，将采购描述为一种过程他认为，组织崐采购是这样一个过程:•组织确定它 们对货物与服务的崐需要，确认和比较现有的供应商和供应品，同供应商崐进行谈判或以其 他方式同其达成一致的交易条件， 签崐定合同并发出订单， 最后接收货物或服务并支付货款 依据采购主体之不同、盈利性等标准，一般将采崐购划分为私人采购或商业采购和公共 采购或政府采购崐政府采购与私人采购在许多方面是相似的两者的根崐本目标具有一致 性：识别所需材料的来源，并在需要崐的时候以尽可能经济的方式按可接受的质量标准获得 崐这些商品；采购部门必须能够快速有效地满足需求，崐而且采购政策和程序必须同商业惯 例相吻合；采购部崐门利用专业技术和现代化方法，聘用专业采购员和管崐理人员，以保证 采购项目能完全符合使用部门的需要崐当然，两者之间亦存在不少差别关于这一点，留 待崐下一部分加以阐析 (2)政府采购 ①内涵 政府采购（Government Procurement）也称公共崐采购， “是行政主体为供应 公共财产而从民间部门筹崐措资材和一定的服务的采购行为” 1)•具体言之，崐是指各 级政府及其所属机构为了开展日常政务活动或崐为公众提供公共服务，在财政的监督下，以 法定的方崐式、方法和程序，购买货物、工程或服务的行为。

它崐不只是具体的采购过程， 而是采购政策、采购程序、崐采购过程及采购管理的总称，是一种对公共采购管理崐的制度， 是依法按照政府采购合同运作的政府采购崐的一般目标是追求 7R，即在适当的时期 (rigttime)、 崐适当的场所(rigt place)， •以适当的价格•(•right 崐 price)， 从正确的供应源(right source)，适量地崐(•right •guantity)•采购符合品质 要件的所需物资崐(right materials)与适当的服务(right service)崐为了 实现上述目标，政府采购必须接受适当的控制，崐确保采购行为的公平性、公正性、节约和 高效性 ②形成与发展 政府采购制度最早形成于 18 世纪末的西方自由资崐本主义国家，其主要特点就是对政 府采购行为进行法制化的管理例如，美国早在 1761 年就颁布了《联帮崐采购法》 ；•英 国政府在•1782•年设立了文具公用局崐(stationery office)，•专门负责对政府 部门所需办崐公用品的采购工作，同时开始对政府采购的管理进行崐立法政府机构开始就 政府采购进行制度建设，标志崐着政府采购制度的初步形成。

继英国之后，世界上许崐多国 家也陆续成立了类似的专门机构，并通过专门的崐法律，确立了政府采购的地位 第二次世界大战以后，随着招标投标制度的完善崐及其影响的扩大,特别是后来国际间 经济交流的扩大，崐世界贸易自由化进程的加快，潜力巨大的政府采购市崐场日益引起一些 发达国家的关注，强烈要求将政府采崐购纳入世界贸易组织自由化的领域于是，1979 年 世崐界上第一个有关国际政府采购的协议──《政府采购崐守则》正式出台从此，政府采 购从一项一国的财政崐政策延伸为国际贸易政策； 此前各国的封闭的政府采崐购也逐步开始 有限的对外开放 在乌拉圭回合谈判后期， 《守则》成员国为了进崐一步扩大政府采购的开放幅度,经过 艰苦的谈判,1993 崐年末对《守则》进行了大幅度的调整，形成了 WTO•的崐《政府采购 协议》(以下简称新采购协议)，并于 1996 年 1 月 1 日正式生效实施1995 年 12 月， 政府采购又被崐列为亚太经济合作组织《大阪行动议程》的贸易投资崐自由化与便利化的 15 个具体领域之一尽管目前问题崐还不少，但政府采购的发展前景还是比较乐观的 ③特点 相对于个人采购、家庭采购、企业采购或团体采崐购，政府采购具有以下特点： 第一，资金来源的公共性。

政府采购的资金来源崐为财政拨款和需要由财政偿还的公共 借款，这些资金崐的最终来源为纳税人的税收和政府公共服务收费在崐财政支出中具体表 现为采购支出，即财政支出减去转崐移支出的余额(直接获得相等代价的支出为采购支出， 崐表现为通过支出获得商品和劳务；不直接获得相等代崐价的财政支出为转移支出，表现为 资金无偿或有偿的崐单方面的转移，例如养老金、补贴、周转金等） 第二，采购主体的特定性政府采购的主体是依崐靠国家财政资金运作的政府机关、事 业单位和社会团崐体、公共事业等它们既具有一般民间采购主体的职崐能与作用，又必须 承担行政目的，并接受来自行政主崐体的干预 第三，采购活动的非商业性政府采购为非商业性采购，它不是以盈利为目标，也不是 为卖而买，而崐是通过买为政府部门提供所需产品、服务和向社会提崐供公共利益 第四，采购对象的广泛性政府采购的对象包罗崐面很广，按其性质分为三大类：货物、 工程和服务崐政府采购的领域也很广，从日常单纯的物资采购，到崐要求高度专业技术的 特殊领域的采购 第五，政策性政府采购的政策性表现在两方面：崐一是可以通过制定采购政策，作为 完成社会经济性目崐的的手段而发挥作用；二是在执行采购政策进行采购崐时，受到来自财 政等部门的全方位的监督，采购实体崐不能体现个人的偏好，必须遵循国家政策的要求，包 崐括最大限度地节约支出，优先购买本国产品、优先采崐购中小企业产品、当地投标者优惠 等。

此外，政府采崐购有时还可以作为反衰退政策的工具，促进公共投资崐性特定开发事业 第六，规范性政府采购不是简单地一手交钱一崐手交货，而是要按有关政府采购的法 规，根据不同的崐采购规模、采购对象及采购时间要求等，采用不同的崐采购方式和采购程 序，使每项采购活动都要规范运作，崐体现公开、竞争等原则 第七，影响力大政府采购不同于个人采购、家崐庭采购、企业采购或团体采购， 它是指一个整体，这崐个整体是一个国家内最大的单一消费者，其购买力非崐常巨大，在很 多国家，政府采购金额占一个国家国内崐生产总值的 10％以上，因此，政府采购对社会经 济有崐着非常大的影响力，尤其是建筑、国防等那些政府采崐购所占比重大的产业领域，政 府采购对其生产经营成崐果的优劣、 大小的直接影响很大 在经济国际化日益崐发展的今天， 随着政府采购市场开放度的扩大，其对崐世界贸易的影响也越来越大 第八，社会责任大政府采购是由各级政府及其崐所属机构实施的，作为纳税人的国民 既是采购费用的崐最终负担者，又是最终采购效果的分享者因此，钱崐能否花在点子上， 取决于采购运作的好坏，取决于采崐购担当者责任感和工作效率的高低可见，政府采购崐 承担的社会责任或公共责任很大。

也就是说，政府部崐门的采购行为要向国家和社会负责 第九，政府采购合同受到一定的限制民间部门崐采购在处理采购合同时一般有四大自 由即自由签约、崐自由选择合同的一方、自由商定合同内容、自由选定崐合同方式虽然 政府采购的合同处理基本上也体现了这四大自由，但要受到一定的限制一是政府采购实崐 体受行政目的的限制，没有不签合同的自由；二是政崐府采购必须坚持实现行政目的优先原 则，所以不能像崐民间采购那样，有时考虑到稳定长期交易关系等因素，崐而舍低价就高价 达成交易关系；三是政府采购为了实崐现行政目的，有时也会将不利的条件强加给对方；四 崐是政府采购签约时必须贯彻“书面化原则” ，而民间崐采购则不一定需要完全见诸文字的 文契 (3)政府采购制度 政府采购制度是在长期的政府采购实践中形成的， 崐旨在管理政府采购行为的一系列规 则和惯例，其表现崐形式是一国管理政府采购活动的法律和惯例政府采崐购制度因各国法 律制度、政治制度、经济制度的不同崐而有所差异在一些国家，政府采购制度内容涵盖了 崐管理政府采购活动有关的所有规则和惯例就采购管崐理而言，包括采购政策的制定及实 施，采购之组织管崐理，采购活动的监督和审查，采购不当之救济等；就崐具体的采购活动 而言，包括采购计划的制定、采购资崐金的预算和划拨、采购方法的选择、采购秩序的控制 崐和管理、采购合同的管理等。

但一般地讲，政府采购崐制度只包括与管理采购合同订立方 式有关的规则、惯例及其管理和控制具体包括：①采购政策，其中最崐重要的是采购目标 和原则，它是政府采购制度的灵魂崐②采购方法和程序，它是政府采购制度的核心内容 崐③政府采购的组织管理，它是政府采购制度有效运行崐的基础④救济制度，它是制度规 则受到损害时依靠崐制度的权威对制度的强制性维护 西方国家政府采购制度起源于自由市场经济时， 崐但完整意义上的政府采购制度是现代 市场经济发展的崐产物目前，各国大多不同程度地通过管理政府采购崐活动的立法，确立 了本国的政府采购制度同时，自崐 1979 年在日内瓦签订《政府采购协议》初步形成国 际崐政府采购制度以来，欧共体的六部指令(1989-1993 年)崐世界银行的《采购指南》 (1985)、联合国际贸易选委崐员会的《关于货物、工程及服务采购的示范法》崐(1994 年)的发布、实施，确立了国际政府采购的标准崐规范，引导国际政府采购制度逐步走向完 善 2、政府采购基本理论 (1)凯恩斯的国家干预主张 20 世纪 30 年代，美国总统罗斯福实施新政，强化崐政府对经济的干预；英国放弃自 由贸易政策，加强政崐府的调节功能。

在这种背景下，英国经济学家凯恩斯提出了国家干预 的主张他认为，仅仅依靠自发市场崐力量或价格机制的调节，资本主义不可能消除经济危 崐机和失业，市场的自发作用有可能导致有效需求不足，崐从而引起生产过剩，这显然与萨 伊定律是针锋相对的崐凯恩斯提出，只有依靠一只看得见的手即进行国家对崐社会经济的 全面干预和调节，并通过直接投资、直接崐采购来扩大有效需求，弥补市场自动调节功能之 不足，崐才能维持供给与需求保持在同一水平上2)•二战之崐后，资本主义国家经济的 迅速发展和政府采购的日趋崐完善，不能不说与凯恩斯的理论有密切的关系 (2)萨缪尔森的政府支出手段论 美国经济学家保罗Ａ·萨缪尔森认为，政府影响崐经济活动的主要手段是税收、支出、 调节和控制其崐中， “支出，它诱导厂商或工人去生产某些产品或劳崐务，而且它也包括 那种提供收入扶持的转移支出(•如崐福利支付)” 3)事实上，政府支出就是政府利用税 崐收政策征集的财政资金进行货物、服务和工程的采购崐政府采购之所以能成为政府对经 济进行宏观调控的主崐要手段，主要有两个原因首先是因为政府采购的数崐额巨大、范围 很广，足以影响一国经济的供需关系崐第二个原因是，在现代世界经济中，政府采购影响 着一国的市场开放程度，从而影响着一国的对外贸易关崐系和国际贸易收支状况，并最终影 响本国的经济。

由崐于市场经济国家普遍地把招标作为政府采购的首要手崐段，政府采购实 际上已。