社会发展与发展型社会政策.pdf

社会发展与发展型社会政策徐道稳2012-10-24 16:43:18 来源：《深圳大学学报：人文社科版》2006 年 3 期第 38～44 页【作者简介】徐道稳，深圳大学法学院，广东深圳518060 徐道稳 (1963—) ，男，安徽庐江人，深圳大学副教授，博士，从事社会政策和社会工作研究内容提要】经济发展和社会福利都是社会发展的应有之义，两者的平衡只有在社会发展的整体框架中才能找到构建中国的发展型社会政策不仅要重视具体的政策思路， 更要坚持以公正为基础、 以民主为手段、 以自由为目的的社会政策原则关 键 词】社会发展 / 社会福利 / 社会政策 / 发展型以社会发展促进社会福利社会发展不仅是一个理论问题， 更是一个实践问题 不同的发展观指导不同的实践中国的“大跃进”也是一种实践， 但那是饮鸩止渴、 竭泽而渔式的实践，这种极端的实践比较少见， 但是扭曲的发展却是普遍现象国际上所谓 “扭曲的发展”是指经济的发展并没有导致同步的社会进步，普遍的社会福利目标没有实现在经济发展的同时， 贫困饥饿、 住房拥挤、 劳工剥削、无家可归、 过早死亡、暴力独裁、民族仇恨、歧视妇女等现象还普遍存在 学术界所谓的 “拉美化陷阱”是扭曲的发展的典型，但扭曲的发展在其他国家和地区也同样存在( 包括发达国家)。

例如，美国密西西比三角洲地区的经济增长很快，但贫困发生率在美国最高，婴儿死亡率甚至高于好几个发展中国家[1] (P4) 扭曲的发展昭示我们，经济增长只是社会福利的必要条件，而不是充分条件， 实现社会福利目标还需要社会政策的有效配合，否则“无发展的增长”就不可避免以人为本的发展观要求人们从事提高人的社会福利和生活质量的实践这个道理看似很简单， 发展不是为了人， 难道还为了别的什么？但是现代化的迷思和乌托邦的幻象似乎迷惑了决策者的心智，以致他们忽视了对人类自身的关注，而且对社会政策大师的建议充耳不闻早在1960 年代，蒂特马斯就研究了经济发展和社会福利的关系 他在为毛里求斯政府提交的一份报告中指出，福利制度的扩展可以与经济现实兼容[2] 他还撰文对“持续的经济增长本身就能根除贫困并且带来全面繁荣”的假设提出批评，反对“社会政策应当为经济利益服务”的观点，反对把社会政策视为经济附属物的“侍女模型”[3] 在资本主义黄金时期， 蒂特马斯的声音淹没在经济繁荣的喧嚣之中似乎是必然的，但是石油危机后，随着黄金时期的结束， 各国不得不反思社会发展战略， 不得不反思社会福利制度前者的结果是各国在发展战略上取得共识，即综合的、 可持续的、 以人为中心的发展战略；后者的结果是以社会发展促进社会福利。

在人类历史的大多数时间内， 个人的福利完全由他们自己负责或由其家庭负责到了近代， 组织化和制度化的社会福利开始出现，家庭之外的社会福利机构开始承担一部分福利责任米哲利认为，这种组织化和制度化的社会福利有3种路径：社会慈善、社会工作和社会行政[1] (P16)社会慈善是依靠个人和组织的自愿捐助由非营利组织为穷人提供物品和服务的一种福利形式社会工作是通过专业人员处理社会问题从而提高个人、家庭、 群体和社区福利的制度化路径社会行政是指政府制定社会计划， 通过提供各种社会服务提高所有公民的社会福利，其基本理念是政府应当对公民的福利负责在全球化的背景下，经济结构、就业结构和人口结构都发生了很大变化，传统福利国家即社会行政路径难以适应这种变化正是在这种背景下， 提高社会福利的第四种路径即社会发展路径脱颖而出社会发展路径并不像前几种路径那样对个人提供物品或服务，而是关注社区和社会以及更广阔的社会进步和社会结构首先，其视角是综合和普遍的， 它并不否认其他路径的作用， 而是分享它们的共同特点， 即承诺提高人们的福利水平；它不仅满足穷人的需要，而且寻求提高全部人口的社会福利其次，其方式是动态和积极的 社会行政路径被动依赖和从属于经济发展，而社会发展最明显的特征是协调经济政策和社会政策，把经济发展和社会发展联系起来。

正如米哲利指出，经济发展和社会发展是发展这个硬币的两面没有经济发展就不可能有社会发展，没有社会发展，经济发展就没有意义[1] (P23)发展型社会政策随着社会发展观的不断深化，与社会发展相联系的社会政策开始浮出水面早在 1968 年，联合国第一届国际社会福利部长会议就提出了“发展型社会福利”的观点； 1979年，联合国经济及社会理事会通过《加强发展性社会福利政策活动方案》，重申了“发展性社会福利”的新理念[4] 但是在很长一段时间内，这一新理念并没有引起很大的反响，一直到 1990年代，特别是 1995年联合国社会发展世界首脑会议后， 发展型社会福利引起了各国政府和学界的重视学者们从各自的专业角度把社会发展引入社会福利研究或者把社会福利引入社会发展研究 一) 米哲利：社会发展的制度视角米哲利把已有的社会发展战略分为3 种[1] (P113) 第一种是通过个人的社会发展，它强调个人自由和市场的力量对社会发展的促进作用第二种是通过社区的社会发展， 其理论基础是社群主义 社群主义认为， 社区有组织起来的内在能力，能够解决社会问题、创造发展机会，满足社区居民的福利需求；第三种是通过政府的社会发展， 其理论基础是国家主义。

国家主义认为， 国家体现全社会的利益，国家是最终的集体，由全体国民所拥有，国家代表全体国民的利益，应该对全体国民的福利负责 米哲利综合上述各种社会发展战略提出了社会发展的制度视角 所谓制度视角就是动员各种制度包括市场、社区、国家来提高人民的福利水平米哲利认为，制度视角与其他发展战略并不是竞争的关系而是兼容的关系，前面谈到的各种发展战略可以相互协调，可以在经济发展的动力过程中相互整合，以实现社会发展的目标 米哲利提出社会发展的制度视角，其目的是试图超越福利的剩余主义与制度主义的争论，企图把社会福利直接与经济政策和经济计划联系起来，使社会政策与经济发展得以兼容米哲利的制度视角实际上是一种多元主义视角，他承认各种社会发展战略的有效性，并认为协调各种不同的发展战略是完全可能的他强调中央政府在协调过程中的主导地位， 同时也重视市场的作用、 个人的权利和社区的努力 应当指出，米哲利一再强调各种发展战略的兼容性，但这只是问题的一个方面 各种发展战略在价值理念和行动路径上毕竟有很大的差别，因此冲突是不可避免的 米哲利似乎回避了这种冲突性， 在他的制度视角中， 只有兼容性没有冲突性 为了证明其制度视角的有效性和可行性，他还举了许多成功的案例， 但是他自己也承认这些案例只代表极少数， 更多的例子是没有有效地贯彻社会发展战略，而且成功的案例中也存在许多问题[1] (P176) 。

因此，如何缓和或消除各种发展战略之间的冲突是贯彻社会发展的制度视角时面临的最大问题 二) 吉登斯：积极的福利社会吉登斯在反思传统福利国家的基础上，提出了福利国家改革的新思路， 这个新思路就是“构建积极的福利社会”积极福利的基本原则是：在可能的情况下尽量在人力资本上投资，而最好不要直接提供经济资助[5] 在积极的福利社会中，福利开支将不再是完全由政府来创造和分配，而是由政府与其他机构( 包括企业) 一起通过合作来提供；个人与政府之间的契约发生了转变，自主与自我发展将成为重中之重； 在福利资源的配置和使用上更加注重地方化和市场化，第三部门在提供福利服务上发挥更大的作用对“积极的福利社会” 的理解要注意两点第一，“积极的”而不是“消极的”积极的”包括积极的思维和积极的措施，前者是指对全球化背景下产生的福利问题既要看到其消极的一面，更要重视其积极的一面 后者是指福利政策和措施不仅要改善社会福利，而且也要有利于财富的创造第二，福利社会而不是福利国家福利社会意味着政府、企业、非营利组织、 家庭、个人都是社会福利的参与主体和责任主体，都应当对社会福利作出贡献第三条道路提出后受到广泛的关注，其中也有一些批评， 国际上有人批评它折衷多于创新， 空洞的口号多于具体的措施。

我国学者秦晖认为， 吉登斯的主张与其说是“社会民主主义的复兴”，毋宁说是社会民主主义的自由主义化他没有明确“第三条道路” 究竟何在， 只是确立了自由主义与社会民主主义的共同底线，即“社会正义和自由政治”的立场[6] 吉登斯企图在社会民主主义和新自由主义之间寻找一条“既非福利国家，又非自由放任”的第三条道路，看来他并没有找到，即使找到了也未必适用于我国 第三条道路对我国的启示可能更多的是一种在全球化和知识经济的背景下关于经济发展和社会福利的新思维 三) 阿马蒂亚·森：以自由看待发展阿马蒂亚·森继承了亚当·斯密的思想遗产，吸收了功利主义、自由主义和罗尔斯主义的合理内核，以其着眼全球的开阔视野以及对弱势群体的深切关怀，建立了以自由为核心的发展理论这一理论的中心思想是， 发展的首要目的是提高人们的福利水平 森评价福利的基础既不是功利主义使用的效用，也不是罗尔斯主义强调的基本物品， 而是一个人选择有理由珍视的生活的实质自由——即可行能力一个人的可行能力指的是此人有可能实现的、各种可能的功能性活动组合 可行能力因此是一种自由， 是实现各种可能的功能性活动组合的实质自由”[7] (P62)功能性活动是一个外延很广的概念，它表示值得人们去追求的多种多样的事情或状态，包括足够的营养、免于疾病的侵害、创业的机会、教育和就业机会、社区参与和自我实现等。

由此可见， 森的可行能力理论既基于以往的理论，又超越以往的理论， 既考虑了功利主义对人类福利的兴趣，也顾及到自由至上主义对选择过程和行动自由的关切，以及罗尔斯理论对基本物品的重视以赛亚·柏林把自由和自由的条件分开，从而降低了自由的价值 森强调可行能力对自由的意义， 穷人是否享有自由不仅要看法律上的规定，而且还要看他们是否具有可行能力森因此被誉为“经济学的良心”联合国秘书长安南评价说：“全世界贫穷的、被剥夺的人们在经济学家中找不到任何人比阿马蒂亚·森更加言理明晰地、 富有远见地捍卫他们的利益” 这些评价并不表明森的发展理论是“穷人的经济学” ，他的理论是为全人类设计的，因而是“人道的经济学” 不过，发展中国家也许可以从他的理论中得到更多的启发森反对那种 “人的发展是只有富国才付得起的奢侈品”的信念他用改革前的中国、斯里兰卡、哥斯达黎加等国的经验来证明，发展医疗保健、教育等社会机会不必等到先富起来森对改革前中国的教育和医疗保健给予积极的评价，他在《以自由看待发展》 的中文版序言中对中国提出了3 点忠告：一是正视社会进步和经济发展的互补性：二是抓住高新技术的主动权； 三是在建设未来的同时不要背弃其过去，不能忽视传统，以古为新。

森的以自由为核心的发展理论以及他对中国提出的忠告对构建中国的发展型社会政策具有极大的参考价值发展型社会政策应当以增加人的可行能力为目的，从而使社会政策成为人的全面发展的重要工具构建中国的发展型社会政策就在西方学者提出发展型社会政策之际，中国党和政府对社会发展观的认识也在不断深化，提出了科学发展观和建设和谐社会的构想，正是在这一背景下，中国学者开始讨论构建中国的发展型社会政策李培林认为，“中国经验”的特殊性考验中国学者理解科学发展观的智慧他建议建立一个不同于经济核算的“社会核算” 体系，并使之成为一个普遍运用的社会技术社会核算不仅要核算收入，而且要核算各种可能的代价和支出，还要核算各种支出的使用效益 唯此，才能摆脱“有增长无发展”的窘境，才能使科学发展观落到实处[8] 王思斌认为，科学发展观具有深刻的社会政策意涵，它的提出预示着中国社会政策时代即将到来为此，中国政府必须加强社会政策能力的建设，包括敏感的社会政策意识、科学决策和有效实施政策的能力的建设[9] 张秀兰认为，发展型社会政策与科学发展观具有内在契合性，前者可以作为后者在社会政策领域的操作化模式，并提出了构建发展型社会政策的思路[10] 。

上述学者基于中国经验所提出的发展型社会政策思。