旅游景区治理模式.doc

旅游景区治理模式一、雅安碧峰峡模式雅安碧峰峡模式也被称之为整体租赁模式，1 碧峰峡模式的产生产生条件四川雅安由于是全国年平均降水量最大的地区之一，因而也被称为“雨都”碧峰峡景区位于成都的西南方向，距离成都 128 公里，距离雅安市 8 公里1986 年碧峰峡被列入省级风景名胜区，但作为全国贫困地区的雅安市却无力投资开发景区内的农民祖辈守着青山绿水过着贫穷落后的生活，开采、砍伐景区内石头和林木成为他们主要的收入来源，人地关系紧张 1993 年，雅安市成立了外事旅游局，并投资 200 万元开 发碧峰峡到 1997 年年底，景区累计投入 580 万元，年接待旅游者仅1 万余人，年旅游收入仅 30 万元一方面，碧峰峡自然旅游 资源价值较高，但相关的基础设施落后，其建设需要大量资金，另一方面，雅安的财政又捉襟 见肘，投入 资金难以保证碧峰峡景区的发展面临极大的困难，这一困难在我国的其他景区也不同程度的存在碧峰峡模式就是在这种情况下产生的雅安市政府根据自身的旅游资源优势和旅游区位优势，确立了旅游兴市的发展思路，决定将旅游业作为新的支柱产业来培育和发展，希望尽快把雅安丰富的旅游资源优势转化为经济优势。

碧峰峡景区以其良好的区位优势和资源优势成为雅安市委、市政府优先开发的重点与此同 时，原来以 经营皮具、化工建材、商业零售的万贯集团，存在着企业扩张的内在动力和产业调整的内在需求当时西部开发的号角也己吹响，西部地区丰富的旅游资源和诱人的市场前景，吸引着万贯 集团的领导层， 应该说这 是一种资本的原始冲动产生过程第一步，万贯集团的调研分析万贯集团认为，国内旅游景区资源保护不力、服务质量低下、营销宣传乏力、产品缺乏特色等现象，根本上是由于 传统的景区投资经营规模造成的因而，万 贯集团提出的开发思路是:让一个企业对一个旅游景区在相当长的时间内拥有唯一的绝对控制权和开发经营权，既可以避免多家投资模式的多元主体、多重目标、分散决策、低效 资源利用的弊病，又可以避免单一投资模式下的短期开发经营行为，实现旅游景区的可持续发展长期经营和拥有绝对的经营权(即要求 转让经营权) 是万贯集团投资的实质要求当万贯集团与四川省雅安市政府商谈合作开发碧峰峡景区时，带着发展地方经济的强烈要求和招商引资的强烈渴望，经过雅安市政府的多方争取与协调，两者达成了整体性开发的协议第二步，签约1998 年 1 月 8 日，成都市民 营企业万 贯置业投资有限公司(简称“万贯集团”) 与碧峰峡所在的雅安市政府签订《开发建设碧峰峡的合同书》，将碧峰峡的经营权转让给万贯集团，由其在雅安市政府的监督下独家开发碧峰峡景区，万贯集团由此开创了在全国闻名的碧峰峡模式。

模式产生的影响碧峰峡模式诞生之初，遭遇了空前的困难 1998 年 l 月 8 日，当万贯集团与雅安方面签订开发合约后，立刻就招致多方指 责:“雅安市政府把国家资源转卖给私人老板乱整”;“私人企业大肆侵蚀国家资源”，稍后，又有 10 名专家联名将这一“败家子 ”行为告到省上有关部门 1998 年省建委在峨眉山召开的全省风景名胜资源保护会上“碧峰峡模式”被完全否定，在会上还几次遭点名批评正在万贯人想尽办法说服专家时， 农民的巨大阻力又来了，虽然签订协议后，公司 马上支付了该市最高标准的拆迁费，但尚有 14 户得到全部拆迁费的农民在景区内不走，致使整体建设无法实施在旧 观念、旧势 力代表的策动下，几户农民以政府“低价出 让资源、拆迁安置不好 ”为由将政府和企业一直告到国务院信访办万贯集 团用事实逐一化解了矛盾经过 9 个月的艰苦建设，碧峰峡 这个昔日的穷山沟变成了一座环境优美的人间仙境，在经济、社会和生态效益方面取得了巨大的成功自 1999年 12 月开业到 2001 年 5 月，景区共接待游客 100 万人次，实现旅游收入 1 亿元，利 润达到 4000 多万元2000 年碧峰峡给雅安市财政增加 500 多万元，成为第一纳税大户，并 为当地创造了近千人的就业机会，昔日全市最穷的下里乡(碧峰峡所在地)一跃成为全市率先致富的小康乡，仅年收入上 10万元的家庭就有十多户，人均纯收入在原来的基础上增加了 1086 元，人均年收入达到 8958 元。

至此，持反对意见的专家和当地农民基本接受了碧峰峡的经营模式签订协议两年后，主管机构省建委首先承认了碧峰峡模式的成功，将当年的全省风景名胜资源保护会放到了碧峰峡来隆重召开其后，省人大副主任刘永顺在雅安市领导的陪同下到碧峰峡考察后，提出将在人代会上提议修改现行的《四川省风景名胜管理条例》，该条例中有的规定曾一度成为阻挡万贯开发碧峰峡的“红灯”碧峰峡模式诞生后，国家领导人、李 岚清、钱 其深、田纪云、杨汝岱等分别到碧峰峡视察，省委书记、省长张中 伟等领导频频到碧峰峡调研，国家旅游局的局长、副局 长、以及国家其他相关部委的负责同志，10 余个国家的驻华使节及 20 家海外强势媒体记者均到碧峰峡考察，全国各地的旅游者更是络绎不绝一 时间，碧峰峡成 为了中国旅游和西部大开发一个热点和亮点至此，碧峰峡模式己经得到官方的默许和舆论的支持，应该说雅安市和万贯集团实现了双赢2、碧峰峡模式的特点分析特点之一:成功突破所有权与经营权不可分离禁区，这是碧峰峡模式的核心内涵 《四川省风景名胜管理条例》第十三条的规定是阻碍碧峰峡模式的最大的地方性法规，其中规定:风景名胜区及其外围保护地带的重要地段，不得 设立开发区、度假区，不得出 让土地，严禁出租转让风景名胜资源。

而碧峰峡模式的核心就是“政府出资源，企业出资金”， “政府出资源”就是出租转让行为 1985 年 6 月国务院发布的《风景名胜区管理暂行条例》第八条也规定:风景名胜区的土地，任何单位和个人都不得侵占风景名胜区的一切景物和自然环境，必 须严 格保护，不得破坏和随意改 变所以，政策法 规风险是万贯集团投资碧峰峡的最大的风险，如果被戴上违法经营的帽子，不仅无法获得收益，而且连前期的巨额投资都无法收回，因为前期很多投资用于农民搬迁和基础设施建设好在万贯集团以实际行动抵住了各方的压力，用成功的事实对相关法规提出了置疑特点之二:独家投资、独家长期租赁经营是碧峰峡模式成功的必要保障彭德成(2002)认为，旅游景区的开发，是旅游资源与投资主体的结合根据投资主体的多寡，旅游景区开 发模式存在“1+ 多”和“1+1” 两种方式前者是指一个景区与多家投 资主体的同时结合，国家、集体、部门、个体等一起共同投入该旅游景区的开发经营;后者则是一个旅游景区仅与某一家投资主体相结合，由该投资主体独家控制，垄断性经营碧峰峡模式采取的就是“l+1” 模式，由万 贯集团独家投资、独家长期经营从投资方万贯集团的角度来看，在信用缺失的经济环境下，由于资本意愿多元化， “1+多”模式容易导致矛盾从生，制肘不断的现象，旅游景区的持 续经营也就难以维继。

从 资源所有者—政府的角度来看，旅游资源的保护是头等大事，而资源保护的人为威胁就是经营企业的“杀鸡取卵”的短期经营行为政府赋予企业长期的经营权，就是在引 导企业的经营行为由短期利益向长期利益转换， 长期利益的实现就要求保护生态环境，实现可持续发展， 这样以来， 资源所有者和企业的目标就合而为一，实现了双赢特点之三:对旅游资源的有力保护是碧峰峡模式存在的基本前提 《开发建设碧峰峡的合同书》签订之初遭到方方面面的反对，其主要原因就是担心经营权的转让导致旅游资源的破坏，因而资源能否得到良好的保护也就成为碧峰峡模式能否成功的关键四川雅安万贯碧峰峡有限公司董事长陈清华从理念上提出了“深生态开发、边缘性效应”的深度开发模式万贯碧峰峡有限公司坚持:A. 确立三个指导思想:景区生态是景区的生命、生态效益等于或者大于经济效益、不仅仅使环境得到保护，而且使环境更美好，更丰富;B. 在规划中，做到三个 “之外 ”:主要接待设施建在核心景区之外、 污染物排放在景区之外、农民搬迁到景区之外;C.在建设中， 实行门前三包政策:建设队伍包种(砍一颗树补种十颗树) 、包 补 (毁坏一平方米草地，补种十平方米)、包赔(如属不可弥补损失，则施工队伍应承担十倍罚款);D.在 经营中，处理好三个关系:把动植物、水、空气、岩石、文物、阳光等 资源当作景点向游人介绍、把 动植物，水、空气、岩石、文物、阳光等 资 源当作企业的财富与资产进行管理，把生 态效益放在比经济效益更高的角度处理;E.在管理中，建立了三个保障:健全生态保护的机构、人员、 资金，对游客、 员工、社区居民进行生态教育，考核景区 领导 的指标应有经济效益、社会效益、生 态效益三方面的内容。

多年来，万贯碧峰峡有限公司对旅游资 源的保护取得了突出的成绩，也得到各方面的认可特点之四:良好的监督协作机制是碧峰峡模式顺利运行的机制保证对于一个企业来说，政府的力量处于优势，尤其是在目前的经济转轨时期更是这样如果缺少当地政府的总体协调，碧峰峡模式也无法生存当然政府还 要通过景区管理委员会行使监督权和国有资源转让的收益权特点之五:媒体的正面造势是碧峰峡模式成功的外在关键因素碧峰峡景区在运营之初，曾花大力气通过主流媒体对碧峰峡进行积极的、正面的报道和宣传，这些正面报道为碧峰峡模式的成长赢得良好的舆论环境首先在四川很有影响的《华西都市报》的头版头条显著位置大篇幅刊登《碧峰峡模式》、 《碧峰峡精神》、 《碧峰峡冲击波》等文章其后又邀请了上至国家总理、下至省委、市委 书记等党政领导来碧峰峡参观访问，借机通过各种媒体资源在全国进行大规模的正面报道毫无疑问，没有媒体的正面报道，碧峰峡模式只能胎死腹中，无法存活因为碧峰峡模式本身有“违规”嫌疑，在此过程中， 强大的舆论力量足以达到“积毁销骨”的作用万贯人很清楚地意识到这一问题，花大力气借媒体的力量进行正面报道与碧峰峡模式形成鲜明对比的是，2002 年希望集团刘永好运作桂林山水的失败，很大程度上来自于媒体的负面炒作。

《北京青年报》首先以“亿元“买断“桂林山水”的提法展开讨论， “买断”两字激起了最大范围的反对声，最终第二个“碧峰峡模式”胎死腹中3、碧峰峡模式治理结构分析碧峰峡景区由万贯碧峰峡有限公司经营，具有独立的法人地位，其治理结构有一般工商企业股份公司治理结构的基本框架，同时具有旅游景区企业的特性治理的主体1998 年 1 月 8 日以前，雅安市政府及碧峰峡所在地方政府是该景区的治理主体，也就是说地方政府是碧峰峡的治理主体1998 年 1 月 8 日以后，原有的治理主体转变为宏观管理主体，而万 贯碧峰峡有限公司非常明确地成为碧峰峡景区的新治理主体，负责该景区的长期经营两个主体的转换，实质上是两种体制的转换前者是计划经济的代表，后者是市场经济的代表在碧峰峡景区的 发展过程中， 显然后者更适合于作 为景区的治理主体所有权与经营权所有权与经营权的分离是碧峰峡模式的最大特征碧峰峡属于省级风景区，所有权归国家所有，由建设部门和当地政府具体管理，享有收益权和监督权万贯碧峰峡有限公司拥有碧峰峡景区的长期经营权，独家开发、整体规划、市场化经营按照公司治理结构理论，拥有所有权的政府和万贯集团之间形成的是委托代理关系，万贯碧峰峡有限公司就是代理人。

监督与控制机制由景区所在地政府设立专门的景区管理委员会，作为政府派出景区管理的监督控制机构，行使政府对旅游景区的行政管理职能这种行政管理职能表现为宏观的管理和协调，并不介入景区内部具体的管理工作其行政职 能包括:负责旅游景区的规划编制和实施;按照规划审批旅游景区建设项目，对旅游景区日常经营管理及旅游资源与环境的保护措施进行有效监督，协调景区开发经营与地方政府和当地居民的关系;通过各种行政、立法、税收、物价、计量、工商、行业管理等手段对景区进行宏观监督与控制碧峰峡管理委员会的成员由地方政府委任，按照公务员管理委 员会主任由雅安市的政府首脑兼任，其委 员由政府相关部门(如旅游、交通、建设、林。