北京市大兴区集体经营性建设用地入市试点研究.docx

北京市大兴区集体经营性建设用地入市试点研究 2015年8月开始，全国33个试点行政区域陆续推出集体经营性建设用地入市项目截至目前，已有多宗土地入市项目落地2015年12月11日，北京市国土资源局大兴分局发布西红门镇集体经营性建设用地使用权出让公告，这是首都北京首宗农村集体建设用地入市，公告一经发布立即引起了社会的广泛关注，本部分将结合有关背景对大兴区集体经营性建设用地入市进行研究一 农村集体经营性建设用地入市的相关背景2013年11月12日，中共十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确指出：“建立城乡统一的建设用地市场在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价2014年12月2日，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，进一步指出：“坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，在试点基础上有序推进2015年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，正式从中央层面拉开了我国农村土地制度改革的大幕。

2015年2月27日，全国人大常委会通过了《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域，暂时调整实施《土地管理法》《城市房地产管理法》关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定，在2017年12月31日前试行，标志着“三块地”改革试点进入实质性的实施阶段2015年8月19日，浙江省德清县以协议出让的方式成功入市了首宗农村集体经营性建设用地，此后又有贵州湄潭、四川郫县多宗地块集中入市，拉开了农村土地改革的帷幕二 北京首宗农村集体建设用地入市基本情况大兴区为北京市唯一获批的试点区北京市农村集体经营性建设用地入市试点以来，首宗入市交易地块为大兴区西红门镇2号地小B（2-004）地块F81绿隔产业用地集体经营性建设用地，位于范家庄西路东侧（见图1），使用权以挂牌出让的方式入市交易，出让方为北京市盛世宏祥资产管理有限公司（西红门镇镇级联营公司，其股东为大兴区西红门镇、村村民委员会和经济合作社）我国境内外企业、其他组织和个人均可参加竞买，但不接受联合竞买根据《挂牌文件》［京土集使挂（兴）〔2015〕001号］（以下简称《挂牌文件》），该宗土地总面积26700平方米，土地使用权出让年限为40年，规划用途为绿隔产业用地，建筑使用性质为公建、商服、办公、多功能等与产业相关，建筑密度≤50%，建筑控制规模≤53400平方米，容积率为2.0。

挂牌出让起始价为45428万元人民币，竞价阶梯为200万元人民币，竞买保证金为9000万元人民币该宗地以临时“三通一平”形式供地，竣工验收前达到“六通一平”的标准图1 大兴区西红门镇镇域规划该宗土地设定了5项开发建设条件：①要求优先安置西红门镇劳动力就业；②要求项目投资强度不低于1.2亿元/公顷；③要求年纳税额不低于600万元/公顷；④建设期间，建设税需在本地缴纳，经营公司在本地注册；⑤为保障以上顺利落实，需在项目用地内选取3400平方米经营性用房（地上）作为上述要求的履约保证竞得人如未按以上要求落实，上述建筑物所有权及分摊的土地使用权面积一并无偿划转北京市盛世宏祥资产管理有限公司使用地块成交后，竞得人与北京市盛世宏祥资产管理有限公司签订了土地出让合同土地出让价款要求一次性付清，出让价款的一定比例作为土地增值收益调节金，上缴大兴区财政北京市盛世宏祥资产管理有限公司取得剩余出让价款，各村集体经济组织按照其在该公司中所持股份参与分配2015年12月15日，经过近80轮激烈竞价，该地块的使用权最终以80500万元由北京赞比西房地产开发有限公司竞得，溢价率77.2%三 大兴土地入市试点有关问题分析与国有建设用地使用权出让相比，集体经营性建设用地使用权出让在限制条件、推动机制、整体规划、实施主体、出让形式和利益分配等相关方面都有不同。

一）集体经营性建设用地入市的限制条件首先，本次试点的是存量集体经营性建设用地使用权的入市，不是所有的集体所有建设用地均可入市，也不是集体经营性建设用地所有权的入市根据我国《土地管理法》的相关规定，农村集体建设用地包括宅基地、公益性公共设施用地和经营性建设用地，宅基地、公益性公共设施用地是不包括在入市试点内的准予入市的集体经营性建设用地必须是存量集体经营性建设用地，从而禁止为获取入市的经济利益，盲目地新增集体经营性建设用地，坚守耕地红线不突破的底线而且，试点是集体经营性建设用地使用权入市，不是其所有权入市，而是坚持土地公有制性质不改变就大兴区的情况看，按照2014年度土地变更调查结果，全区14个镇共有7.96万亩集体经营性建设用地存量，并且碎片化严重、分布不均衡，具体表现在：北多南少，北五镇4.4万亩，南九镇3.56万亩，宗地4200多个，最大一宗614亩，最小的宗地不到1分二是要符合规划、用途管制取得土地使用权后要建设什么，必须服从国家的统一管理使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划和城乡建设规划确定的用途使用土地比如，本次大兴区入市的地块其规划用途是“绿隔产业”，根据《关于促进本市绿化隔离地区经济发展的若干意见》（京政办发〔2001〕37号），北京市将本市绿化隔离地区现行规划工业、仓储和商业用地的用途划分，统一调整规划为产业用地。

在规划的产业用地内，各区（县）可根据实际情况，自主确定符合首都经济要求的绿色产业项目和第二、第三产业项目且相关政策明确规定，绿隔产业用地不得用于房地产开发按照规定，本次入市地块的建筑使用性质为公建、商服、办公、多功能等与产业相关，并且有控制性地详细规划三是，必须依法取得农村集体经营性建设用地使用权这包括两个方面：一方面集体经营性建设用地所有人应当依法取得拟出让的集体经营性建设用地所有权，在出让前，应当由国土资源主管部门进行确权登记并颁发权属证明；另一方面，受让方取得集体经营性建设用地使用权的程序和方式应当合法，以出让、租赁、入股方式取得，并由政府主管部门进行登记和颁发相应的权属证明二）集体经营性建设用地入市的推动机制1.领导机构市级：组建了以北京市委常委、副市长陈刚为组长，副市长林克庆为副组长，赵根武、张维为副秘书长，19个市级部门为成员的试点工作领导小组及其办公室区级：组建了以大兴区委书记李长友为组长，区长谈绪祥为第一副组长[1]，3个副局级干部为副组长，12个区级部门和14个镇级部门为成员的试点工作领导小组；从相关部门抽调了12位精通业务、熟悉政策的同志，组建专门办公室镇级：各镇成立镇级集体经营性建设用地入市试点领导小组，实行镇党委负责制。

同时，国家土地督察北京局牛珏专员和耿未名处长分别参加了市、区领导机构，全程参与并指导试点工作，确保改革任务的顺利进行2.联审机构成立了以20个区级单位和14个镇为成员单位的大兴区农村集体经营性建设用地试点领导小组项目入市审核委员会，作为项目入市审核机构主要职责是对入市地块项目提出审核意见，以会议纪要的形式形成审查决议，为区级决策提供参考3.联动机制加强市、区、镇、村的沟通和协调力度，建立和完善定期联席会、领导包片、信息反馈、督查督导、评估考核、信息报送等机制[2]4.政策制度一是编制总体实施方案编制《北京市大兴区农村集体经营性建设用地入市试点实施方案》，并制定《大兴区农村集体经营性建设用地入市试点三年工作计划及2015年工作计划》，在明确试点工作的指导思想、基本原则、工作目标、主要任务、进度安排、组织保障、工作机制等内容的基础上，对试点实施方案进一步细化，确保试点工作能够规范有序地进行二是编制制度层面文件由北京市国土局牵头制定《北京市农村集体经营性建设用地入市试点暂行办法》，对入市办法进行了详细规定同时，完成《北京市农村集体经营性建设用地入市审核管理程序》《北京市农村集体经营性建设用地使用合同》等13个配套文件的编制工作，对入市审核管理程序、使用合同等进行了详细规定。

三）集体经营性建设用地入市的整体规划和统筹兼顾一是确定集体经营性建设用地利用专项规划结合城市规划没有完全覆盖农村的实际，以及存量集体经营性建设用地碎片化严重、分布不均衡的特征，大兴区在尊重农民规划选择权的基础上，深入研究整体规划全区土地使用方向从总体布局上看，集体经营性建设用地分布为“四个集中”，即向产业园区集中、向新城集中、向重点小城镇集中、向重大基础项目集中；从实施步骤上看，结合市场成熟度、土地价值走势和城镇发展规律，确定了“四大梯次”，即由城乡接合部，向人口资源环境敏感区、条件成熟功能区和都市型现代农业发展区顺次推进，既考虑在全区展开，又兼顾不同区域、不同级差地租的实际二是做好集体经营性建设用地入市的统筹兼顾大兴区以镇为基本实施单元，一方面，镇政府做好发展统筹以农民就地城镇化为抓手，统筹进行土地的规划、拆除腾退、土地整理、开发建设等，提高土地整体使用效益，综合解决“人向哪去”“业从哪兴”“房在哪建”“钱从哪来”等问题另一方面，联营公司做好工作统筹农民通过土地入股设立联营公司，按照“一次授权、全权委托”的原则，把土地使用权全权交给联营公司，公司依照现代企业治理结构自行负责拆除腾退、土地开发、收益分配、经营管理和指导监督等内容，提高农民组织化程度，增强市场竞争能力。

四）集体经营性建设用地入市的实施主体按照试点工作相关要求，村集体经济组织可以委托授权的具有市场法人资格的土地股份合作社、土地专营公司等作为入市实施主体，代表集体行使所有权大兴区根据实际情况，在镇级统筹下由镇集体资产管理委员会牵头，成立镇土地股份联营公司——北京市盛世宏祥资产管理有限公司作为入市主体，并对其组建与运行做出明确规定，为集体经营性建设用地入市提供有效的实施主体和运行机制支撑根据规定本宗地的土地所有权人为西红门镇集体经济组织，通过集体经济组织民主程序，“一次授权，全权委托”，实现对联营公司的委托授权[3]，北京市盛世宏祥资产管理有限公司作为该地块入市实施主体，代表村集体行使所有权，使用权属于该公司北京市盛世宏祥资产管理有限公司是由西红门镇政府组建，其股东为大兴区西红门镇、各村民委员会和经济合作社，法人代表为西红门镇副镇长王彪北京市土地储备中心大兴区分中心负责出让的组织和实施工作五）集体经营性建设用地入市的出让形式一是本次集体经营性建设用地入市采取挂牌出让的形式从全国试点的情况看，项目上市都遵循着一定的流程，如图2所示大兴区通过建立城乡统一的建设用地市场，利用区级土地市场交易平台，实现国有工业用地与集体经营性建设用地“统一平台、统一规则、统一管理、统一操作”，确保交易程序依法、自愿、有偿、公平，全面解决暗箱操作、私相授受等不正规交易问题。

图2 试点项目的操作流程二是地块价格参照国有土地相关用途水平根据规定，该宗地以临时“三通一平”的形式供应，竣工验收前达到“六通一平”，据此集体经营性用地使用权的地价定义是指在现状为“三通一平”的基础上，设定土地用途和规划条件的集体经营性用地土地使用权价值北京市未制定集体经营性建设用地使用权出让价格的有关政策文件，可参照2014年北京市国有建设用地使用权基准地价进行分析该宗地位于土地级别7级地内，区片价格商业为每平方米7450元，办公为每平方米7430元，级别平均容积率为2.5该宗地容积率为2，按国有商业用途7级地基准地价修正体系计算，结果为。