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世界经济】欧盟共同农业政策的发展及其借鉴徐 璐摘 要:在欧洲一体化的进程中,成员国国内经济各个产业部门和市场的联合至关重要作为联系成员国农业纽带的共同农业政策在建立的几十年里发挥了重要的作用共同农业政策的 发展始终是与一体化的进程相联系,在新的世界经济环境下,它也面临着来自内外的挑战和压力 研究共同农业政策的调整和改革,对我国农业支持和保护政策以及新农村建设来说,具有一定的启示和借鉴意义 关键词:共同农业政策 欧洲一体化 价格支持机制 启示自1957年 《罗马条约》 签订以来,共同农业政策(Common Agricultural Policy , CAP)就一直是以前的欧 共体和现在的欧盟的核心政策之一它的实施,有力地推动了成员国国内农业生产的迅速发展,使得在成立之初依赖进口的欧共体国家,逐步成为世界农产品的重要出口地区它为欧共体的历次扩大奠定了稳定 扎实的基础,并且是支撑一体化的重要支柱之一虽然共同农业政策对一体化的进程有着不容忽视的促进作用,但是从推行至今就一直被认为是与自由贸易原则相冲突的,也一直经受着内外环境的考验一、 共同农业政策的历史演变1.欧共体的共同农业政策 上个世纪50年代,第二次世界大战刚刚结束,由于战争的破坏,西欧各国的农业几近荒废,农业生产不能保障基本粮食的供应,依赖进口。

因此最早制定共同农业政策的主要目标是粮食供应的自给自足和稳定 农产品价格 《罗马条约》 的第39条中指明共同农业政策的五大目标,即:促进农业劳动生产率提高、 确保农业群体相当生活水平、 增加农民个人收入、 稳定市场、 保障供给的可靠性、 确保农产品以合理价格到达消 费者手中根据这些目标,1962年共同农业政策正式生效,由三个支柱原则和两个主要的实施机制构成, 三个支柱原则是单一市场,内部优先和价格与财政预算统一;两个实施机制则是共同市场组织以及欧洲农业保证和指导基金 共同农业政策实施之后,农产品短缺的问题很快得到了解决,20世纪60年代末主要农产品已经开始 出现生产过剩,欧共体着手对这一政策进行微调1968年欧共体委员会公布了 《CAP改革备忘录》 即 “曼斯 霍尔特计划”,试图减少农业就业人口,创办有足够经济规模的农业企业1972年又推行了农业结构改革1988年欧共体理事会通过了一份包括 “农业开支指导” 原则的一揽子改革措施,为限制共同农业政策在整 个共同体预算中的开支比例,但这些局部的调整都没有涉及到共同农业政策的根本 — — — 价格支持机制,因 此也未能解决农产品的剩余问题1992年5月21日,欧共体理事会通过了共同农业政策自确立以来最为激进的一次改革协议,包括有 大幅降低国内支持价格的水平,使内部市场价格更加接近世界市场价格;引入 “蓝箱 ” 政策,变原来的价格 支持为主的实施机制为价格和直接补贴为主的机制;控制农产品生产和财政预算开支的过度增长等等。

2.欧盟的共同农业政策1993年欧共体已经由最初的六国扩大到十二国,并且更名为欧洲联盟此后,共同农业政策经历了进一步的改革和调整为了适应1994年世界贸易组织 《乌拉圭农业协议》 的要求,欧盟委员会1997年提出了 《2000议程》,确定改革的主要目标是在1992年共同农业政策的基础上,通过进一步的市场开放和结构调整等措施,增强欧盟农业在国际市场上的竞争能力,促进农业和农村的全面发展,这次改革除了表示欧盟愿 意适应 《乌拉圭农业协议》 的原则之外,也为欧盟之后东扩的预算要求提供了前期准备2002年欧盟委员会对 《2000议程》 进行了中期评估,提出了对共同农业政策进一步改革的建议2003—41—年确立了具体的改革方案,新政策的主要内容是完成从支持农产品向支持生产者的转变,建立单一的农业 补贴支付计划,使欧盟农业支出大部分归入 “绿箱” 之中,在削减大农场主补贴的同时,增加对有利于环保、 食品安全和动物福利的农业项目的补贴金额欧盟委员会负责农业和农村发展的委员菲舍尔 · 伯尔表示, 新的共同农业政策将在努力使农业经营者收入稳定的同时,使 “欧盟的农业经营者成为真正的企业家”,使 他们更有竞争力,更加注意市场的需求。

奥地利、 比利时、 丹麦、 德国、 爱尔兰、 意大利、 卢森堡、 葡萄牙、 瑞典 和英国从2005年开始实施这一政策,而西班牙、 芬兰、 法国、 希腊和荷兰则选择从2006年开始实施 虽然历经多次变革,共同农业政策的一些长期的政策目标却一直是存在的,主要是以下几点: (1)粮食 生产自己自足 — — — 欧盟要自己养活自己;(2)优先选择内部产品 — — — 最大程度的降低进口数量; (3)农产品 价格稳定 — — — 且使农业企业可以制定投资和发展的长期计划; (4)给农产品生产者以支持 — — — 当产品供应 偏离长期预期之时 为了以上目标最大限度的实现,共同农业政策形成了主要由市场和价格支持政策、 结构政策、 社会政策 和环境政策组成的具体政策措施体系其中对共同农业政策影响最大,堪称其核心的方面就是农产品价格 支持政策,它包括了目标价格、 干预价格和门槛价格其中,目标价格是欧盟部长理事会确定的农业生产者 指导价格,以保证农民有合理的收入,几乎覆盖所有的农畜产品干预价格则是农产品价格的下限当市 场价格低于干预价格时,欧盟便以干预价格收购农产品,相当于农产品最低保护价对进口农产品,欧盟通 过设置门槛价格(加上装运等费用后,大致等于目标价格)和进口差价税进行限制。

当进口农产品价格低于 门槛价格时,欧盟根据两种价格之间的差额征收进口差价税,使进口农产品在共同市场销售没有竞争力 除此之外,共同农业政策还提供农业补贴保障农业发展和农民收入,90年代的农业补贴方式主要是对 生产者的直接补贴,补贴标准以限定范围内的农作物的种植面积和牲畜头数为依据,即同实物生产挂钩的 补贴方式,2003年起,农业补贴方式改为 “单一农场补贴” 即向农民提供同农产品生产和价格不挂构的直接 收入补贴,以减少对农产品市场的扭曲和补贴的不平衡分配,2007年起将引入 “强制性动态调整机制” 把享 受直接补贴收入分为5000欧元以下,5000 - 50000欧元,50000欧元以上三个等级,对不同等级实行不同的 削减办法二、 共同农业政策取得的成效共同农业政策从确立至今,与欧洲一体化的发展是相互推动,相互促进的农业作为国计民生的根本, 在此领域内的联合与统一也不同程度地促进了各个成员国在其他领域的一体化进程,共同农业政策的实施 也为欧盟的不断扩大发挥了促进作用,因此得到了多数民众的肯定和拥护根据欧洲委员会最近的民意调 查结果显示,有66 %的欧洲公民认为提供更多的资金用来保护和发展农业以及为农民提供直接的保障是 件好事。

总的说来,共同农业政策基本上达到预期的目标,在以下几方面促进了欧盟农业的发展1.主要农产品自给自足,基本满足欧盟内部市场的消费需求图1 欧盟主要农产品自足率的历史变动(1974 - 2003) ( %自足率)资料来源:The Common Agricultural Policy Explained , European Commission. 从图1中可以看出上世纪七十年代末开始,主要的农产品如谷物、 糖、 黄油和牛肉就已经达到了100 % 以上的自足率 经过1993和2003年的政策改革,农民已经越来越多的依靠市场来决定生产农业生产率有了很大的—51—提高,产量不断增长在达到自足之后,欧盟也出口大量的农产品,根据世界贸易组织2005年的贸易数据 统计,欧盟25国是2004年世界第一大农产品出口地区,其出口的农产品总价值占到了世界农产品出口总 价值的44 %2.稳定市场 共同农业政策的干预机制给欧盟市场带来的是与世界市场相比较小幅度的价格波动通过对主要农 产品价格支持的可变差价税方法,使得内部的价格与外界变化的影响相隔绝,同时干预价格和出口补贴也 消除了其内部变化(如农产品过剩)对价格的影响。

同样以谷物为例,共同农业政策的价格机制可以解释如下:图2 共同农业政策的价格机制 — — — 谷物市场为例上面图2解释的机制主要基于三个不同的价格水平:世界市场价格、 目标价格和干预价格世界市场 价格是欧盟以外的谷物的贸易价格,自由贸易下欧盟的谷物需求在E点,而内部市场只能供给到D ,需要以 世界市场价格进口D - E ,显然世界市场价格要比欧盟市场实际的价格要低虽然自由贸易的价格很低,但 是谷物并不会以世界市场价格在欧盟出售,因为进口的谷物会有关税附加,而税率一般设定的水平会足够 阻挡住所有的外部进口,这样使得最终的进口品价格和目标价格相等 干预价格是欧盟对农民保证的价格,是任何一个欧盟的谷物出售者会接受的最低价格只要低于这个 价格,欧洲农业保证和指导基金就会介入以干预价格买走剩余产品B - A干预价低于目标价格,高于国内 均衡价格C ,而此时价格的波动就会局限在有限的范围内3.保护农业生产者和农产品消费者的利益 共同农业政策通过促进农业技术进步和劳动力的合理使用,提高农业生产率和农业的总体收入,促使 农业生产者可以缩小和其他行业的收入水平差距由于农业生产受自然环境影响,共同农业政策就通过给 与那些在恶劣条件下(如北极地区)生产的农民以特殊的补贴支持,平衡各地区和不同种类农产品生产者间 的收入水平,使农民收入趋向均等化。

通过干预价格,稳定欧盟内部消费者对农产品价格的长期预期并且在保障供应和价格的条件下使消 费者在世界农产品价格发生大幅波动的时候免受影响,最大程度的保障消费者的利益三、 共同农业政策面临的现实挑战共同农业政策作为欧洲一体化的重要支柱,在促进欧洲一体化发展方面的积极作用是不容抹杀的,但 是进入21世纪后的世界经济、 政治形势及欧盟内部环境的不断变化也使共同农业政策面临更加严峻的挑 战1.与WTO的政策协调 从全球范围看,农业政策与环境问题、 竞争政策、 贸易政策之间的关系越来越紧密世界各国在世贸组 织的协议框架下进行贸易和协商将是越来越普遍的选择而在乌拉圭回合的达成的农业协议中,欧盟曾经 做出过若干承诺,在多哈回合中,欧盟也同意在其他贸易国同样遵守的条件下消减出口补贴,这些承诺中的 一些部分正开始逐步地走向实施阶段,如何协调各成员国的步伐,以及协调在新一轮世界农产品贸易谈判—61—图3 农业及其他行业的平均月收入比较和发展趋势(单位:欧元/月) 资料来源:The Common Agricultural Policy Explained , European Commission.中的立场,是共同农业政策无法回避的问题。

一直以来,欧盟对于农业的支持和农产品出口价格补贴就被谴责为扭曲了国际农产品市场价格和世界 贸易结构,面对来自各个贸易伙伴国的压力,欧盟如何进行自身的调整,顺应贸易自由化的要求,使以前受 到保护的农业面对即来自发达国家又来自于发展中国家的竞争,也是严峻的课题2.负担沉重的财政预算 共同农业政策实施四十多年来,虽然执行的效果良好,但是共同财政为该政策付出了高昂的代价由 于欧盟对大部分粮食和农产品实行价格支持并且提供各种高额补贴,随着农产品与粮食生产大量增加,而 欧盟内的农产品消费增长有限,大量不能在特定价格出售的农产品就造成了积压,需要动用干预价格进行 补贴,这就使得欧盟的农业财政负担越来越重 虽然经过历次改革,近些年的共同农业政策支出在总量和比例上都有所降低,从20世纪90年代欧盟 总体国内生产总值的0. 54 % ,降低到2004年的0. 43 % ,并且计划到2013年降低到0. 33 % ,但是从短期来 看,各种改革措施实际上也会带来财政支出的增长,而且相对于其他欧盟政策而言,这样的支出无论对欧盟 还是对交纳份额的成员国而言还是很庞大的,中东欧国家的不断加入必然在缓冲期内增加共同农业政策的 财政负担。

既要保障政策的有效实施和政策目标的实现,又要缓解财政预算压力,这是欧盟调整和改革其共同农 业政策的内在要求也是对。