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论公共政策的双重价值取向 论公共政策的双重价值取向 【作 者】王春福 【作者简介】王春福，浙江工商大学公共管理学院教授浙江　杭州　310035) 【内容提要】公平和效率构成了公共政策的双重价值取向，效率取向追求的是公共政策对其资源配 置的有效性；公平取向关注的是公共政策对社会价值进行权威性分配的合理性建立一 种整合机制，把公共政策的双重价值取向统一起来，有效地发挥公共政策体系的整体功 能，是落实科学发展观的重要前提 【关 键 词】公共政策/价值取向/整合机制公共政策作为社会公共权力主体的行为，其本质是以权威性价值分配的形式对社会利 益关系的集中反映价值就是客观对象对人的意义和重要性，反映的是人和客观对象需 要和满足需要的关系在社会实践中，价值通过社会财富展现自己利益是在一定的社 会关系中表现出来的人的需要，是人的需要的现实化在社会生活中，具有不同利益要 求的主体结成的关系，称为社会利益关系公共权力主体以公共政策为手段，对“全社 会的价值做权威性的分配”，[1](P26)调整社会利益关系的过程，也就是对政策资源进 行配置的过程效率反映了政策资源配置的有效性，公平反映的是社会价值分配的合理 性。

效率与公平构成了公共政策的双重价值取向探讨公共政策双重价值取向的整合机 制，实现其双重价值取向的有机统一，可以更有效地发挥公共政策推动社会全面、协调 、可持续发展的作用，以促进经济社会和人的全面发展一、公共政策的效率取向效率作为公共政策的价值取向，主要是指政策资源配置的有效性公共权力主体制定 公共政策的过程，实际上是对自己掌握的政策资源进行配置的过程对政策资源的有效 配置，充分发挥其作用，是公共政策主体永恒的价值追求有效的政策资源配置，可以 充分发挥公共政策的正效力，最大限度地抑制其负效力对政策资源配置有效性的直接把握，可以作如下理解：一是政策目标实现效率政策 资源配置得是否有效，首先要看政策目标实现的程度衡量政策目标实现的程度，必须 科学地确定政策结果，把政策结果同政策目标相对照政策目标实现的程度，是检验政 策资源配置有效性的重要指标在其他条件相同的情况下，政策目标实现的程度越高， 说明政策资源配置的有效性程度越高二是政策投入产出效率政策资源投入与政策产 出之间的比率关系，是反映政策资源配置有效性的重要指标阿瑟·奥肯指出：“效率 意味着从一个给定的量中获得最大的产出[2](P2)一项政策即使实现了政策目标， 或者是较高程度地实现了政策目标，但政策投入过多，造成了政策资源的无效利用，使 政策资源的应有作用没有充分发挥出来，也不能认为这种配置是有效的。

三是政策社会 整体效率通过公共政策对整个社会生活产生的影响，可以系统地考察政策资源配置的 状况，当然，需要给出一个指标体系不管这个指标体系多么复杂，公共政策能否最大 限度地提高社会全体成员的生活质量，促进经济社会和人的全面发展是其集中体现经 济学家曼昆指出：“效率是资源配置使所有的社会成员得到的总的剩余最大化的性质 ”[3](P153)这一定程度上也为公共政策社会整体效率作了注释政策资源的有效配置 ，是衡量政策效率的根本标志政策资源配置的有效性，还可以从公共政策正效力和负效力关系的视角来分析正效 力是公共政策对社会生活产生的积极影响，反之，对社会生活产生的消极影响，就称之 为负效力任何一项公共政策在发挥正效力的同时都会产生一定的负效力政策资源配 置得是否有效，有效性的程度如何，既要看正效力发挥的程度，更重要的还要看负效力 减少到什么程度有效的政策资源配置可以最大限度地发挥公共政策的正效力，把负效 力减少最小到的程度学者们把帕累托效率，作为资源配置有效性的最高境界对于帕累托效率，经济政策 学家尼古拉·阿克塞拉作了如下表述：“从帕累托原则的概念我们可以推出帕累托最优 概念如果从社会状态a移动到其它状态，提高社会中某一社会成员的福利不可能 不使至少一个其他成员的条件恶化，那么社会状态a就是帕累托‘最优的’。

[4](P24 )用帕累托效率来说明政策资源配置的有效性，只是提出了一个目标在现实的公共政 策实践中，要使政策资源的配置达到帕累托效率几乎是不可能的，但却可以无限地接近 它追求政策资源配置的高效率，就是不断地寻找与帕累托效率之间的最短距离效率 范畴说到底是一种关系范畴它反映了公共权力主体与公共政策资源的关系，标志着在 政策实践中，公共权力主体有效配置政策资源的能力和水平二、公共政策的公平取向公平作为公共政策的价值取向，可以理解为对社会价值分配的合理性公共权力主体 制定公共政策的过程，也是选择价值分配方案的过程对全社会的价值进行合理的分配 ，是调整社会利益关系，形成和谐的利益格局，进而实现全社会协调发展的前提条件 尤其是在社会利益关系越来越复杂的情况下，要使公共政策所作的价值分配更加合理， 必须对利益相关者的利益要求进行深入细致的分析，把握社会现存的利益格局体现政策公平取向的价值分配的合理性，是一个难以把握的概念对合理性可以做一 般意义的理解，那就是通过公共政策的作用，为人们创造平等发展、充分发挥聪明才智 的政策环境一是机会均等的政策环境主要指在从事社会活动之前，每一个人参与社 会活动的机会都是相同的，对社会价值具有同等的支配权，使人们能够站在一个起跑线 上平等竞争。

二是规则一致的政策环境在社会活动过程中，每一个人都遵守相同的规 则，各种规则对不同的人具有同样的约束力三是收益适当的政策环境所有人的劳动 都是平等的，等量劳动换取等量产品，等量资本换取等量收益如果仅仅用以上三点来 界定公共政策价值分配的合理性，作为公平取向的注解，只是初步的认识，而且存在着 一定的局限性当然，上述理解可以作为一个前提尽管公共权力主体为人们提供了机 会均等的政策环境，其背后也隐藏着事实上的不平等因为，“起点平等即使作为一种 理想，也不真正意味着一个人在进入每一个竞争时在所有四个因素中(出身、运气、努 力和选择)与其他人都平等[5](P190)况且人在素质上是有差异的，这种公平实际上 是不可能存在的此外，即使公共政策主体为人们提供了相同的规则，但在结果中也不 可避免显示出差异来这种差异在一定限度内，具有积极的意义，如果超出了人们的心 理承受力，就会带来严重的消极后果所以，公共政策主体一项很重要的任务，就是通 过价值分配调整好社会利益关系，把差异控制在一定的界限之内，否则社会就会失去平 衡，协调发展将成为一句空话转载请注明网络来源:政治学论文网) TAG标签： 关 双重 取向 效率 政策 利益 公平 价值 社会 公共政策衡量价值分配的合理性从更深意义上理解，那就是这种价值分配，是否反映了最广大 人民的根本利益，是否不断满足了人们多方面的需求，从而促进了人的全面发展。

这体 现了价值分配合理性的本质当然，这是一个历史的过程在这个过程中，公共政策的 利益取向与绝大多数人的利益要求是一个不断接近的过程因此，促进人的全面发展也 要作为过程来把握合理性在不同的历史条件下，其含义和衡量的标准有所不同但无 论其含义和标准有多大的差异，特定社会中绝大多数人的认同可以作为合理性的一个标 志用价值分配的合理性来界定公平，也不可能脱离它作为历史范畴的基本特征，其观 念和衡量的标准，也必然反映不同历史阶段人们的价值取向公平同人们的利益是联系 在一起的不同历史阶段的价值分配，要与不同历史阶段绝大多数人的利益要求相吻合 ，才能得到绝大多数人的认同，才是公平的，否则就没有公平可言公平反映了人与人 之间利益关系的一种状态，也是衡量人与人之间利益关系的尺度这种利益关系是由人 的需要决定的人们改造客观世界能力的提高，人们改造客观世界活动的动力，从根本 上说都来自于人的需要，是在实践的基础上，由人的需要的发展推动的需要的发展使 人们的利益要求越来越丰富人们之所以不断提高改造客观世界的能力，无非是为了满 足人们不断发展着的利益要求合理地分配社会价值，可以最大限度地满足人们不断发 展着的利益要求。

三、公共政策双重价值的整合公共政策双重价值的整合，就是把公共政策效率取向和公平取向有机地统一起来这 种统一是一个动态的过程发展是公共政策公平取向和效率取向统一的前提，只有不断 地发展，才能在更高的层次上实现二者的统一发展是经济、政治和文化的全面发展，当然，经济发展是基础人类社会发展的最终 动力是社会生产力的发展社会变革的真正原因只能在社会的经济发展中去寻找经济 发展到一定的程度，就会带来整个社会制度的变革，从而使社会向更加公平的方向迈进 ，同时，也使公共政策公平的价值取向得以逐步实现公平程度的每一步提高，又都对 经济社会的发展起到强有力的推动作用，带来了整个社会的效率的提高人的能力的获 得和有效发挥是效率提高的基础，社会给予每一个公民平等的权利，并千方百计地保护 它，就会极大地激发人们的热情，使人们最大限度地发挥自己的潜能社会的公平程度 越高，人们的贡献和所得到的回报的一致性程度也越高，从而最大限度地调动人们的积 极性，必然带来高效率公共政策效率的价值取向，也就在这种效率的不断提高中实现 了自己公共政策的效率取向和公平取向的高度统一，反过来，又极大地推动整个社会 的全面发展自从人类进入文明社会以来，不公平就一直困扰着人类自身。

随着不公平的出现，公 平和效率的关系问题始终是人类面临的重要问题公共政策一产生，就面对效率取向和 公平取向的矛盾公平对效率的影响和效率对公平的制约，将伴随着人类漫长的历史， 贯穿公共政策实践的全过程社会制度的演进，公共政策的发展，从一定意义上可以看 作是公平和效率逐步实现统一的过程按照马克思的观点，只有到了共产主义社会的高 级阶段，才能实现真正意义上的公平和效率的统一除此之外，任何社会都不可能彻底 消灭不公平，也不可能有以人的彻底解放为前提的劳动生产率的极大提高所带来的高效 率认为社会主义可以消除一切不公平，那只是天真的幻想当然，社会主义制度的建 立为公平和效率的统一提供了更高层次的、空前广阔的平台，这是任何以往的社会制度 都无法比拟的社会主义为消除不公平创造了前提，也为效率的极大提高注入了活力 问题是如何建构一种机制，以整合公共政策的公平取向和效率取向，从而实现公平和效 率的动态平衡公平和效率的动态平衡机制，可以用高速旋转的陀螺来形容高速旋转表明一种效率 ，由于高速旋转产生的离心力，使两极收缩，中部膨胀，差距缩小；而中部膨胀又会产 生一种加速度，从而带来更高速的旋转，提高效率，从而产生公平和效率的良性互动， 实现动态平衡。

我们所要解决的关键问题是如何通过公共政策功能的发挥，来形成这种 动态平衡的内在机制，把公共政策的双重价值取向整合起来公共政策的功能可以分为 激励功能、约束功能和协调功能从公平和效率动态平衡的角度来说，激励功能表明了 公共政策的效率取向；约束功能表明了公共政策的公平取向；协调功能对公共政策的双 重价值进行整合当然，我们仅仅是在公平和效率动态平衡的角度使用上述概念的，离 开了这个前提，公共政策的各种功能可作更广义的理解通过有效发挥公共政策的功能，所形成的动态平衡机制，可做如下描述：公共政策激 励功能的有效发挥，可以极大地调动人们的积极性，大幅度的提高效率公共政策的效 率取向，在其激励功能中得到了体现这里的效率是指经济社会协调发展的社会整体效 率社会整体效率当然是以经济效率为基础的按照传统经济学的观点，经济效率主要 通过市场机制来实现市场失灵”现象的存在，否定了传统的保守主义经济学的观点 ，为政府通过公共政策干预市场，获得经济的高效率提供了舞台政府可以通过产业政 策、价格政策和行管管制政策等，克服市场的机能性障碍，减少外部效应和不确定性， 实现公共物品的最佳供给建立在经济效率的基础上，并作为经济效率集中表现的。