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20世纪中期以来美国农地保护的经验分析7600字 　　吴正红，北京大学城市与环境学院；雷正，天津市住房公积金管理中心 美国现行的农地保护政策大多形成于20世纪60至80年代在美国，第二次世界大战以后相当长一段时间里，基于"美国梦";的生活理念，并受诸多因素影响，如高速公路网向内地大规模延伸、政府为家庭购/建住房提供各种补贴和税收减免、城市区税收负担的增加、基础设施改善带来城市服务向郊区延伸、价格相对便宜并易于获得的油气资源，等等，都导致大量位于城乡结合部的农地纷纷被转换成建设用地，这也在一定程度上直接影响甚至动摇了美国农业的基础根据美国国家保护区协会（NACD）估计，从1967年到1977年十年间，大约3000万英亩的农地被转换为城市发展用地，平均每年损失农地大约300万英亩大部分农地转换活动发生在城市边缘区，这样带来的后果往往更为严重，因为这个区域农地质量等级和农作物产出率一般都很高，并且因此导致间接但更为严重的后果是：在城市权力安排结构中，农民逐渐丧失地位；大量侵蚀农地的活动导致农业产业支持系统被大大削弱；土地市场的投机活动增强因此在此之后美国政府，特别是州和地方政府纷纷采取了较多的措施来保护农地，减少农地的快速流失。

目前，在美国，各州施行的主要农地保护政策包括：一、土地价值差别评估（Differential Assessment）在美国，这是农地保护中所采取的最为普遍的一种政策措施这种政策措施是基于这样一种理念：作为农业用途的土地应该按照农业使用价值进行评估，而不是按照公开市场价格（fair market price）通常认为，在一些正处于快速发展阶段的区域里，农业用途土地的价值低于公开市场的价值，对于农场主而言，在此基础上计征的土地财产税就应该相对公开市场价值所计征的低，农场主的税收负担并因此而降低一种较为理想的预期是：较低的土地财产税能够鼓励农场主即使在面临农地用途转换的压力情况下，仍能将自己的土地继续保持农业用途具体操作中往往有三种形式：（1）偏好性评估；（2）延期付税；（3）限制性合约在偏好性评估政策下，农地是按照它目前的使用价值进行评估征税如果在以后农地转变成其他非农业用途，对土地所有者也没有特别的惩罚措施，也即意味着土地所有者可以根据自己的偏好决定是保留土地作为农业用途还是转作其他用途这种政策保护农地的力度相对较弱在延期付税的政策下，土地计税价值仍按照农业用途评估，但是如果以后土地所有者将土地由农业用途转变为其他别的用途，不再符合相关政策了，土地所有者就应该补缴延期税（deferred taxation）。

该延期税在数量上等于该幅土地用途改变前基于农业用途土地价值的计征的财产税和基于公开市场价值计征财产税之间的差额这一做法在美国各州和地方政府较普遍被采用 在有些州政府和地方政府则采取限制性合约（Restrictive Agreement）的做法限制性合约是由政府与土地所有者签署，土地所有者同意将他们的土地在一定时期（合约期）保持为农业用途，以换取按照农业用途计征土地财产税的价值合约期限届满后，土地所有者可以自由改变土地的用途而不需要补交合约期内所享受的税收优惠部分二、资本利得税收（Capital Gains Taxation）另一个会影响农地转换利用的工具就是征收资本利得税不同于美国联邦政府所征收的联邦资本所得税，该税由各州政府征收这一概念最早由亨利“乔治（Henry George）在他的经典名著《进步与贫穷》（Progress And Poverty, 1879）中提出在1980年，虽然很多州对这一政策工具进行了讨论，但最后只有佛蒙特州（Vermont）实施了该工具在佛蒙特州，该种税率是随着从土地交易中获益的程度和土地交易前持有的年限而有所调整税率随着土地交易收益率提高而提高，但随着持有年限增加而降低。

长期持有土地的所有者的税率远比短期持有、快速变卖转让土地的所有者要低如果购买土地后第一年就转手交易，如果增值获益等于或超过200％，所征收的最高资本利得税是所得收益的60％，如果增值获益等于或低于100％，所征收的资本利得税是所得收益的30％在最初交易发生后，税率是随持有年数而逐渐下降的，直到持有第6年及其之后年度发生的交易，资本利得税可以被完全取消设置该税种的目的是通过基于土地交易所产生收益高额征收资本利得税（类似"涨价归公";），减少投机和快速倒手转让所产生的高额利润对该政策的一些评估表明：在土地市场疲软的时候，该措施有利于减少农地损失，但当土地市场高涨的时候，农地交易仍会频繁发生三、农业区划（Agricultural Zoning）毋庸置疑，最为大众所知道的影响土地利用重要的政策工具是农业区划农业区划是美国地方性分区规划中一个十分重要的组成部分，通常由地方规划委员会制定，提交地方政府审议通过后实施和实施后的修改、调整农业区划主要是为了保证特定区域内一定比例的土地，尤其是保持肥沃的土地用作农业用途及从事其他相关活动，同时减缓农业用地者与其他土地类型使用者之间的相互干扰，以实现特定区域的平衡发展。

农业分区作为地方政府行使合法的警察权（police power）最早开始于1920年但经常被强调的是：地方政府不能利用农业区划这一工具不合理地损害土地所有者的合法权益在实际运用中，该政策经常会受到是否"违宪";的质疑，比如，如果该措施对土地所有者施加了很严格的管制，但没有给予任何补偿，这种管制可能被认为是违反宪法的"剥夺";行为由于各地方农业区划内容大致一样，这里就以密歇根州肯特郡阿尔派恩镇（Alpine Charter Township, Kent County, Michigan）农业区划为例进行简单介绍该镇实施农业区划管制主要是为了使该镇域范围内适宜生产各类食物和纤维的土地能够得到保持，不妨碍农业经营，不被消耗农业土地等不适宜的土地利用方式所侵蚀设立农业区还有如下其他重要目的：（1）保护林地和湿地；（2）为土地税收评估提供基础，反映了其农业用途现状，并限制用作其他用途；（3）防止农业土地转化为非农业发展用地，避免不受规制和不必要的用途转化以及土地开发导致公共服务设施成本增加而给所有市民带来负担；（4）保护农地不受因土地价值上涨导致投机行为的影响；（5）防止农地流失；（6）防止农业生产活动 。