论志愿者助残的制度化建设.doc

论志愿者助残的制度化建设罗月婵 2009-03-25 06:16:18 残疾人是指身体某部分因先天或后天的病伤造成缺损或生理功能障碍而部分或完全丧失劳动能力的人中国目前有残疾人6000万人,他们是中国社会一个不可忽视的群体残疾人与健全人一样,同是国家的公民,在政治、经济、文化、社会和家庭生活等方面,同等地享有宪法和法律赋予的尊严和权利残疾人事业,是社会主义事业的一部分充分调动和挖掘志愿者资源,实现志愿者助残的制度化,对于残疾人事业的发展,对于社会的稳定和文明进步等都具有积极的促进作用 一 当前,我国的志愿者助残行动在项目建设、组织建设、队伍建设等方面都开始打开局面,但与此同时,也存在一些较为突出的问题:1.缺乏健全的法律法规和制度的保障,致使志愿助残服务工作难以得到足够的和持久的社会支持目前,我国还没有专门针对志愿者或志愿服务的国家法律或国家法规,省一级的地方性法规仅有广东、山东等省通过的有关青年志愿服务的条例大部分与志愿者或志愿服务有关的法律条文体现在就业法规中这样, 一直以来,志愿者的权利与义务不够明确尤其是权利方面,很多志愿者接受相关的教育、培训的机会太少,工作中获得的保障太少。

志愿者一方面投身服务,另一方面却因此造成利益损失,根本原因是志愿服务缺乏相应的政策乃至法律环境志愿者活动不仅是一个道德的规范,也应是一个法治的规范,要把志愿者活动尤其是志愿者助残活动纳入政府和社会保障体系乃至法律体系这样,志愿者活动才会成为越来越多公民的自觉行为,志愿者队伍也会日益壮大2.缺乏自主空间和统一规范管理,造成志愿者资源浪费目前我们国家对于志愿者组织的登记注册采取的是严把入口关的登记许可制度,特别是通过“登记管理机关”和“业务主管单位”这样两个不同的政府职能部门(或授权部门) 分别审批、各自负责的所谓“双重管理”制度,形成了在志愿者组织登记注册方面比较高的门槛限制,就使得公民自发的结社愿望和要求难以通过合法渠道加以实现这种严格的门槛设定事实上在很大程度上限制了志愿者组织自身的社会合法性,大量的志愿者组织因此只好在“志愿者组织”这个范畴之外寻求自身的社会合法性,志愿服务组织的归属也因此遇到困难要么是依附于党政机构或企事业单位,要么作为自由社团则无法登记而成为非法团体组织志愿者的机构有很多,像团委、民政部门、妇联以及残联都有自己的志愿者队伍,这显示了志愿服务工作总体活跃的局面,但同时我们更应看到问题所在:各级各类组织都办志愿者,很难形成自己志愿服务工作品牌,志愿者资源的统计和规划也困难;志愿服务及管理缺乏统一规范,有些单位组织的志愿者资源管理又不严,有的甚至形式主义严重,消解了一部分人的志愿服务热情。

3.科学的志愿助残服务理念还没有真正确立这主要表现在两个方面:一方面,志愿者本人对志愿助残服务的认识还不够深刻有些志愿者片面地认为残疾人是一个值得同情的群体,从事志愿服务工作是对残疾人慈善为怀、乐施好善的表现,把志愿服务工作看成是对残疾人的一种单方面施予另一方面,公众对志愿者的了解还不广泛,也不深刻有些人认为志愿服务工作是为了减轻专职人员如残联工作人员的压力,把志愿者看成是“廉价劳动力”;还有些人认为只有那些不愁衣食及有大量空余时间的人,才有资格或才有可能参加志愿服务这样,由于科学的志愿助残服务理念还没有真正确立,由于缺乏对志愿者活动的制度认可,因而不能有效地激励全社会的参与4.还存在严重的资金不足问题志愿服务活动是需要有经费方面的支持的,尤其是志愿者助残这种专业化的志愿服务,经费的充足与否是志愿服务能否持续发展的一个重要因素志愿服务活动的经费来源是多方面的:政府财政拨款、社会捐助、志愿者自筹、有偿服务收费等等然而目前的志愿者活动没有专项基金,大部分经费都依靠社会赞助和募集,由于目前有关捐赠的社会环境、法律政策不完善,企业和个人的捐赠意识还不是很强,导致捐款的来源还很不稳定,数量也不多,这样的直接结果就是经费严重短缺,很多活动无法展开。

二 实现志愿者助残的制度化,有助于我们改变志愿者助残的这种现状和推动其向深入发展所谓制度化,是指社会行动和社会关系的规则化,它包括一套交往规范、价值标准、角色的固化、实体化,是社会关系的比较稳定的持续性的组合即制度化不仅包括制度规范对社会行动的制约(显性制度化) ,而且包括人们对它们的理解和认同(隐性制度化)1.加快法制建设,建立和完善志愿者组织审批和管理制度(1) 改革现行的志愿者组织登记许可制度,建立一个在科学分类和分层基础上的志愿者组织准入制度[1]首先,对所有的志愿者组织搭建一个进行普遍备案的注册平台,赋予志愿者组织以最基本的合法形式其次,搭建一个针对满足特定条件(即限定的活动领域、限定的资金规模、限定的会员人数、限定的活动地域等) 的志愿者组织进行登记和认可的制度平台根据相关法规进行受理、分类、登记并予以认可,经过认可的志愿者组织成为特定的志愿者组织法人,一方面以特定的法人形式获得相应的法律保障并享有相应的政策待遇,另一方面作为特定法人接受监管机关较为严格的监管和社会监督最后,在上述志愿者组织登记许可制度之上,实行更加严格的公益法人认定制度,政府在公益法人认定上掌握严格的政策标准和导向,对于认定成为公益法人的志愿者组织,一方面给予财政和税收等方面最大限度的优惠待遇,另一方面进行更为严格和规范的行政监管及社会监督。

由此形成的三级志愿者组织准入制度,类似于英国对于慈善组织的认定、登记和监管制度,将一方面最大限度地拓宽志愿者组织的准入范围,以零门槛的设定解决志愿者组织合法性的问题,另一方面又非常鲜明地表明政府的政策导向,为公益性志愿者组织的发展创造更好的制度环境2) 成立独立的志愿者组织监管委员会,同时对具有专业要求的志愿者组织辅之以资质认证和必要的业务指导要改革现行的管理体制,在现行民间组织管理局的基础上成立独立的志愿者组织监管委员会,将目前由业务主管单位行使、以及分散在相关部委和单位行使的对志愿者组织的各项主要的行政职能统一到志愿者组织监管委员会中来,由其统一行使对志愿者组织的备案、登记和监管的职能同时,对于有些具有很强专业要求的志愿者组织(如康复助残志愿者组织) ,应当由相应的业务部门或政府授权的中介组织进行资质认证和必要的业务指导,现行的业务主管单位行使的部分业务指导的职能,可以转变为针对特定领域志愿者组织的资质认证和业务指导的职能3) 建立政府和志愿者组织之间的“契约化”关系志愿服务活动是需要有经费方面的支持的,尤其是志愿者助残这种专业化的志愿服务,经费的充足与否是志愿服务能否持续发展的一个重要因素。

在这方面,我们可以学习英国模式,促进各级政府和民间组织签订指导性协议,构建合作伙伴关系经费方面的支持和接受使政府和志愿服务团体之间形成一种新的合作关系:一方面,志愿服务团体在接受政府财政拨款、开展政府期望的志愿服务活动的同时,也接受来自政府的服务标准的规范和服务质量的监督;另一方面,政府从社会福利服务直接提供者的角色中脱离出来,转而依赖这种服务团体提供社会服务这种关系可以看作志愿提供者和志愿购买者之间的一种契约关系当然,要推动志愿者组织的审批和管理制度的改革,除了明确改革的必要性和怎样改革以外,还需要加快法制建设,构建一个新的法律制度框架,这个新的法律制度框架至少应包括志愿服务主管机关的职责、志愿服务适用机关的职责、志愿者的权利和义务等等方面的规定2.促进助残志愿者组织自身的运行机制、管理制度的规范化、制度化(1) 创新助残志愿者的组织管理体制志愿组织力求结构简单、自由灵活,但是长期无序则陷入发展困境,必要而有效的组织层次是保障志愿助残组织健康顺利发展的前提为此,可以创新助残志愿者的组织管理体制,将其调整为“三级架构”[2]p21:第一级为志愿服务的统筹指导层面,包括助残志愿者行动指导中心、志愿助残服务专家咨询团、志愿助残服务战略决策委员会等,从宏观把握社会变迁与志愿服务的关系,指导志愿助残服务事业顺利发展。

第二级为志愿服务的管理协调层面,包括助残志愿者协会秘书处、培训组、调研组等,从组织角度提升助残志愿者的相互合作第三级为志愿助残服务的实施操作层面,包括各种志愿助残服务队、志愿助残服务站(点) 等,从事具体的服务项目实施,为社会和他人提供帮助为了使“三级架构”不至于僵化、停滞,鼓励具体志愿助残服务人员在积累经验、提升素质之后尝试参与统筹指导、管理协调的工作;也鼓励统筹指导、管理协调人员挂钩联系具体服务队、参与具体服务活动,增加实践经验、促进理念反思2) 建立健全志愿者助残相关管理制度一是，建立助残志愿者招募制度怎样保持和扩大助残志愿者队伍,除了依靠切实有效的方案外,在更大程度上需要的是可靠的制度保障在韩国、日本和美国等国家,大学和中小学都设立“服务学习”的科目,学生必须在社区照顾老人等,服务时间累计达到一定数目才能获得这个学分,学生在学校的活动中能学会友爱、诚信我们也可以把学生参加志愿服务制度化,让它成为各类学校的一门课程此外,还可以实行社会招募,通过报刊、广播、电视、网络等传媒及社会宣传等方式,设立报名点,动员、发动人们报名参加二是，建立助残志愿者分类注册制度助残志愿者服务的对象是残疾人这一具有特殊困难的群体, 残疾人残疾的部位不同,决定了其所需要接受的服务会有所差别。

建立助残志愿者分类注册制度,有助于掌握助残志愿者的数量、特长、联系方式及可以提供服务的项目、时间,从而有助于更好地使用助残志愿者资源像广东的深圳,就实行了这一制度,这一制度的施行,对于形成稳定的志愿者队伍等,确实起到了很好的效果三是，建立档案管理制度建立档案管理制度,便于了解和掌握志愿者助残的相关信息,从而提高办事效率档案管理的内容包含志愿者相关资料,志愿服务的对象或项目(如我们可以设计助残需求登记表) 以及志愿者助残的相关文件、工作计划、活动总结、述职报告以及奖励通报等等这些档案,依据其内容,由专人进行整理,并分类归档上海市在这方面的经验值得借鉴四是，建立助残志愿者培训制度由于残疾人所需的服务不同,有些还需要专业的服务,甚至是高技能的服务,这就需要志愿者拥有一定的专业知识志愿服务不能仅仅依靠热情,它更需要志愿者提供切实有效的帮助这就要求志愿者注册后,首先就是参加技能培训五是，建立公开、规范的财务管理制度志愿者助残的活动经费主要来源于政府资助、社会捐赠、在核准的业务范围内开展活动或服务的收入以及其他合法收入建立公开、规范的财务管理制度,既能保证资金的合理使用,又能增强捐赠单位或个人对助残志愿者或协会的信任感,甚至能激发公众捐赠或助残的热情。

3) 建立健全志愿者助残服务制度首先,建立项目管理制度项目化运行是当前国际、国内开展各类社会事业的重要工作方式项目运行的特点是在立项、资金筹措、执行、管理、评估等每一个环节、每一个步骤上都可以制定具体的标准、进行量化评估,并明晰项目分工和责任20世纪80年代以来,中国志愿服务机构已经开始与国际接轨,开展各式各样的项目[3]p165因此,我们可以继续努力,积极拓展服务领域,促进服务项目化以及项目多元化不断开拓工作领域,加强助残志愿服务的项目建设,为残疾人提供更多更好的服务,是整个助残志愿服务工作的中心作为一个成型的项目,要有具体的服务内容,有易于操作、便于坚持的形式,有阶段的目标和长远的规划我们要在党政关注、残疾人急需、青年能为的结合点上寻找工作突破口,选择服务领域,确定服务项目既要有长期性服务,又要有集中性服务;既要立足本区域开展服务,又要扩大服务空间,在更广的领域内,努力形成具有鲜明特色的项目体系其次,建立志愿者助残服务接力制度这就要在上一个志愿者或志愿服务集体履行服务协议、完成服务期限之前,及时招募下一个志愿者或志愿服务集体,做到到。