历程特征展望：内蒙古自治区立法工作70年.docx

历程特征展望内蒙古自治区立法工作70年 内蒙古自治区是蒙古族实行区域自治的地方，是在中国共产党领导下成立的第一个省级民族自治地方1947年4月23日～5月2日，内蒙古人民代表会议通过《内蒙古自治政府施政纲领》和《内蒙古自治政府暂行组织大纲》，宣布内蒙古自治政府[1]正式成立自1947年起，内蒙古自治区地方立法走过了70年的发展历程本报告以自治区人大及其常委会与自治区人民政府制定的地方性法规与地方政府规章为考察对象，回顾70年的立法进程，探寻民族自治地方立法发展规律，展望未来立法发展方向一 内蒙古自治区地方立法的发展阶段（一）起步阶段1947～1953年，是内蒙古自治区地方立法的起步阶段这一时期，随着内蒙古自治政府的成立，《内蒙古自治政府施政纲领》（以下简称《施政纲领》）和《内蒙古自治政府暂行组织大纲》（以下简称《暂行组织大纲》）的颁行拉开了内蒙古地方立法的序幕，初步确立了我国通过民族区域自治解决民族问题的基本模式从全国形势来看，自1945年国民党军队发动全面内战开始，中国历史进入了第三次国内革命战争时期中国社会普遍面临这两种命运和两种前途的抉择，民族地区的斗争异常激烈，尤其是内蒙古人民解放斗争较早地提上了议事日程。

这一时期，中国共产党发布的一系列决议、命令和指示，虽大多直接针对内蒙古民族工作，但也具有处理和解决全国范围内民族问题的示范意义1945年9月16日，中共中央发出指示：“在绥远蒙人地区，可以组织蒙人地方性的自治政府，并建立蒙人的军队”[2]同年10月23日，中共中央在关于内蒙古工作方针的指示中指出：“对内蒙的基本方针，在目前是实行区域自治[3]1946年1月，中国共产党提出的《和平建国纲领草案》中明确规定：“在少数民族区域，应承认各民族的平等地位及其自治权”[4]，随后针对东蒙古自治问题进一步指出：“根据和平建国纲领要求民族平等自治，但不应提出独立自决口号[5]这些文件确定了中国共产党以民族区域自治解决我国民族问题的基本方针与政策1947年内蒙古自治政府的成立，是在民族区域自治基本原则指导下的必然结果，为我国解决国内民族问题提供了重要的实践经验从《施政纲领》和《暂行组织大纲》的内容来看，《施政纲领》将推行民族区域自治制度、进行社会民主改革、支援解放战争作为内蒙古自治政府成立初期的三大主要任务，对民族区域自治的基本精神和具体表现都进行了明确规定，具体包括：“内蒙古自治区域内蒙汉回等各民族一律平等，建立各民族间的亲密合作团结互助的新民族关系，消除一切民族间的隔阂与成见。

各民族互相尊重风俗习惯、历史文化、宗教信仰、语言文字；各民族自由发扬本民族的优良历史文化与革命传统，自由发展本民族的经济生活，共同建设新内蒙古；建设与发展内蒙人民自卫军；实行信教自由与政教分离等[6]《暂行组织大纲》对内蒙古自治政府的权力机关与行政机关的产生与职权以及内蒙古的地方制度进行原则规定，明确授予内蒙古自治政府立法权，即：“内蒙古自治政府在不抵触中华民国民主联合政府法令范围内得制定公布单行法[7]从立法权的性质来看，虽然此时内蒙古自治政府的性质被确定为“由内蒙古民族各阶层内蒙古区域内各民族实行高度自治的区域性的民主政府”[8]，但在立法权的设定上，只规定了“不抵触”原则，并未明确规定自治立法权因此，此时内蒙古立法权只是一般意义上的地方立法权，并不具有变通或补充国家立法的自治立法权性质1954年之前，我国人民代表大会制度尚未实行，由全国政协代行国家权力，此时的立法权限呈现多极化和分散化的特点，表现为从中央到地方的多级主体均或多或少享有立法权就民族自治地方来讲，从基层的民族乡往上，各级民族自治机关均有权制定单行法规，但需要履行相应的核准和备案程序[9]在这样的背景下，虽然各地普遍存在地方立法的事实[10]，但民族立法多集中于民族自治地方成立时通过的组织条例和施政纲领，而涉及民族自治地方政治、经济、文化、社会等各方面事业发展的综合性自治法规并未出现，内蒙古自治区的地方立法也不例外。

二）曲折发展阶段1954～1978年，是内蒙古自治区地方立法的曲折发展阶段从1954年宪法颁布到1979年全国人大五届二次会议前，我国的立法权限统一收归全国人民代表大会，除民族自治地方外，其他地方国家权力机关均不享有立法权，国家行政机关也无立法方面的职权文革”期间，人民代表大会制度遭到严重破坏，自治区各级人民代表大会被迫停止活动，包括立法在内的法治体系遭遇毁灭性的冲击虽然1954年宪法规定民族自治地方的自治机关有权制定自治条例和单行条例，但一方面受当时全国立法环境以及“重人治，轻法治”思想的支配和影响；另一方面，民族自治地方同一般地方一样，仅有人大而没有常设的机关、开会少、代表全部是兼职，因而不可能完全有效地行使自治条例和单行条例的立法权即使如此，从1954年到1966年，全国96个民族自治地方共制定48个单行条例，其中自治机关组织条例占绝大多数，达到46个，如1955年11月全国人大常委会批准的《内蒙古自治区各级人民代表大会和各级人民委员会组织条例》等；组织简则1个，即《西藏自治区筹备委员会简则》；选举条例1个，即《西藏自治区各级人民代表大会选举条例》[11]内蒙古自治区一届人大自1955年11月出台《内蒙古自治区各级人民代表大会和各级人民委员会组织条例》以来，仅在1957年一届人大四次会议对组织条例进行修改[12]，此后至1978年，并无自治区人大立法出现。

从1966年起，在整个法制实践被搁置的大环境下，宪法确立的民族自治地方立法权也变得毫无意义而1975年虽然公布了宪法，但在它精练的条文中，并没有民族自治地方自治条例、单行条例立法权的规定综合以上原因，这一阶段，内蒙古自治区地方立法实际上只有《内蒙古自治区各级人民代表大会和各级人民委员会组织条例》虽然在此期间，由于行政工作的需要，内蒙古自治区人民政府发布了一系列的政令，但由于其本身不具备地方立法权，因此这些政令虽然在推行，但仅应视为规范性文件，并不具有政府规章的效力三）快速发展阶段1979～2000年，是内蒙古自治区地方立法的快速发展阶段该阶段主要集中在自治区五届人大至九届人大期间从全国工作形势来看，这一时期国家改革开放事业处于起步阶段，党的十一届三中全会、十二大、十二届三中全会等会议的召开，强调将国家中心工作转移到经济建设上来，明确提出改革开放、建设社会主义民主与法制的战略目标为适应这一形势的需要、改变中央立法集权的情况、调动中央和地方两个积极性，1979年7月，五届全国人大二次会议通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称地方组织法），明确授予省级人大及其常委会地方性法规制定权：“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常委会，根据本行政区域的具体情况和实际需要，在和国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下，可以制订和颁布地方性法规，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。

[13]1982年宪法奠定了中央与地方分享立法权限的根本法基础，确定全国人大及其常委会共同行使国家立法权，国务院行使行政法规制定权，并确定了国家法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等规范性文件的立法权限划分、归属及其相互关系1982年地方组织法修正案中明确规定了地方政府的规章制定权1984年民族区域自治法的颁布实施更为民族自治地方人大立法奠定基本法依据1986年地方组织法修正案中将地方性法规制定权扩大到省级政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会[14]1992年，党的十四大将建立社会主义市场经济体制确定为我国经济体制改革的目标，而市场经济作为法治经济的本质属性要求改革进程中的立法保障1997年，党的十五大明确将依法治国确定为治国方略，也将立法工作提到重要地位在一系列法制举措的推动下，在这一阶段，包括内蒙古自治区在内的地方立法进入了快车道1979年12月，内蒙古自治区第五届人民代表大会第二次会议选举产生了自治区人民代表大会常务委员会，为法规的大量出台奠定组织基础1979～2000年，内蒙古自治区人大及其常委会共制定地方性法规159件，修改24件，废止3件；内蒙古自治区人民政府共制定规章142件，修改21件，废止14件。

[15]（四）规范发展阶段2001年至今，是内蒙古自治区地方立法的规范发展阶段2000年3月15日九届全国人民代表大会第三次会议通过《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》），并于2000年7月1日起正式施行《立法法》是一部关于国家立法制度的重要的宪法性法律，它在中国历史上第一次以专门法的方式对我国立法问题进行了系统规定，为各级各类立法活动提供了直接的法律依据内蒙古自治区历来重视立法的科学性与规范性，早在1985年自治区人大常委会就制定了《内蒙古自治区制定地方性法规的若干规定（试行）》，并在此基础上于1989年制定《内蒙古自治区人民代表大会常务委员会制定地方性法规的规定》，规定法规起草以及法规案的提出、审议、通过、公布、修改和废止，都按规范化程序进行1988年11月内蒙古自治区人大常委会审议通过了《内蒙古自治区地方立法五年（1988～1992）规划》，使地方立法工作得以有组织、有计划、有目的地进行在政府立法方面，1985年内蒙古人民政府就颁布了《关于法规性文件的起草送审程序及颁发的若干规定》；1998年，颁布《拟定地方性法规草案和制定规章规定》，对政府立法的程序进行了明确规定1993年3月4日公布实施《内蒙古自治区人民代表大会常务委员会批准地方性法规和自治条例、单行条例的规定》（共15条），该法规将1989年立法法规中“对地方性法规批准的规定”进行细化，由4条扩展为15条，增加了年度立法计划要求与法规案撤回程序，增加了立法案审议通过前送交相应工作委员会征求意见的程序，明确了法规案审议内容等。

2001年《内蒙古自治区人民代表大会及其常务委员会立法条例》更将规范立法提升到了新的高度，不仅明确了立法权限，在立法规划、立法计划要求、组织起草环节征求意见等方面提出明确要求，而且强化了法制委员会的作用和职能，明确了对地方性法规进行定期清理的要求2016年1月，内蒙古自治区第十二届人大第四次会议通过了关于修改《内蒙古自治区人民代表大会及其常务委员会立法条例》的决定此次修改是在党的十八大和十八届三中、四中全会对完善立法体制、推进科学立法民主立法做出全面部署的形势下，依照2015年新修改的《立法法》，总结自治区立法条例实施以来的实践经验进行的重要立法举措在深入推进科学立法、民主立法方面，2016年修正案完善了起草机制、审议机制与表决机制，增加了自主起草和委托起草的规定；明确了立法论证和听证的机制与事项，完善了公开征求意见制度；新增了立法评估机制，并对配套规定的制定提出了具体而明确的要求此次立法条例的修改，对于进一步推进科学立法、民主立法，提高立法质量，健全立法工作机制，发挥人大及其常委会在地方立法工作中的主导作用，全面推进依法治区具有重要意义二 内蒙古自治区立法的基本特征本报告从立法主体、立法数量、立法种类等三个方面观察内蒙古自治区立法的基本特征。

一）立法主体1.内蒙古自治区立法机构设置（1）内蒙古自治区人大及其常委会1947年4月23日～5月2日，内蒙古人民代表会议通过《内蒙古自治政府施政纲领》和《内蒙古自治政府暂行组织大纲》，选举产生临时参议会与自治政府主席、副主席及政府委员，决定5月1日为内蒙古自治政府成立纪念日内蒙古通过人民代表会议的形式成立自治政府，并建立中华人民共和国第一个少数民族自治区，是“在中国共产党的领导下实现人民代表大会制度和民族区域自治制度的先行者”[16]与其他地方一样，“在普选的地方人民代表。