5-3 公共政策合法化-精品文档资料整理.ppt

5-3 公共政策合法化n公共政策方案（草案）出来后，并不能马上实施，它一般必须经过一定的渠道转变为正式的政策才能实施，也就是公共政策方案（草案）必须合法化，具有合法性¨“合法性”概念有广义和狭义之分广义的合法性概念被用于讨论社会的秩序、规范或规范系统；狭义的合法性概念被用于理解国家的统治类型或政治秩序广义的合法性概念涉及比法律、政治更广泛的社会领域，并且潜含着广泛的社会适用性¨合法性概念无论在广义还是在狭义的用法中都包含着同一要旨：由于被判断或被相信符合某种规则而被承认或被接受合法的统治体现的是公民对政府或群众对政党的承认，是一种“下”对“上”的承认 n公共政策的合法性不仅应当得到一国政治体系的认同，还应得到社会的普遍的认可n只有具有合法性的公共政策才能有国家强制力保证实施5-3-1 公共政策合法化的涵义n 与合法性相伴生的一个概念是“合法化” 它的最基本的意思是：¨显示、证明或宣称是合法的、适当的或正当的，以获得承认或授权 n政策合法化政策合法化 是指公共政策主体经过一系列法定程序是公共政策方案获得权威性，而准予实施的过程其内涵：¨公共政策方案一般是指由政府机关制定的政策也包括政党、半官方的社会团体制定的政策。

但其政策都有其合法化的过程¨政策合法化的目的在于使公共政策方案（草案）得以实施¨政策合法化是公共政策主体在法定权限内所实施的活动¨政策合法化必须在法定的程序中完成政策合法化的地位与作用n1、政策合法化是政策制定过程的重要阶段，也是政策执行的前提 ¨在民主、法治的社会，政策合法化是政策过程必经的一个重要阶段政策方案只有经过合法化过程，才能成为合法有效的政策，制定政策的目的是通过政策执行的环节来解决政策问题政策执行要以政策具有合法性为前提，具有合法性的政策，才能取得政策对象的认可、接受和遵照执行的效力没有经过合法化过程的政策，不具有合法性，就不能付诸执行因此，政策合法化又是政策得以顺利执行的前提2、政策合法化是决策民主化、法制化的具体体现n政策合法化是一个吸收民众参与决策、加强政治沟通与协调的过程；也是一个决策选优，对决策方案不断修改、完善，对不良方案过滤、淘汰的过程；更是一个坚持由法定的决策主体，依照法定的权限和程序进行决策，对决策行为实施法制监督的过程n离开政策合法化，所谓决策民主化、科学化和法制化都只能是一句空话n当前，建立健全有关的决策制度，尤其是重大问题决策前经专家充分论证、重大政策通过前向社会广泛征求意见、行政机关政策文件非经法制部门的法律审核把关领导不予签发等实践中行之有效的制度，既是加强决策科学化、民主化和法制化的需要，也是完善政策合法化程序的重要任务。

3、政策合法化是依法治国的需要n依法治国是现代国家的基本标志n多年来，我国社会主义建设的经验教训表明，国家建设、经济发展、社会管理和公民权利的保障，都有赖于健全的法制而我们工作中的失误很多是由于法制不健全、人治代替法治造成的n强调政策合法化，正是强调健全法制，依法治国n当前，政策合法化也是转变政府职能，促进市场经济发育的保障市场经济就是法制经济，要求政府在法律范围内活动，不得随意以行政命令代替经济规律政府的职能要转向宏观调控，培育和发展统一、开放的市场体系，要努力避免由于政策不合法而造成宏观管理与调控的无序与失调，尤其要注意有些部门和地方借制定政策之机推行“部门利益至上”和“地方保护主义”，损害全局利益，阻碍市场 流通，表面上使政策“合法”化，实际上破坏社会主义市场经济建设，根本上与 依法治国的精神相背离 5-3-2公共政策合法化的程序¨政策合法化的程序是指政策方案获得合法地位的步骤、顺序和方式政策合法化是政策制定的最后阶段，公共政策只有在具有合法化的特性后才能进入执行程序¨不同的政策方案，不同的政策合法化主体，会有不同的合法化程序(1)行政机关的政策合法化过程n政策合法化过程是与政策决策的领导体制紧密相连的。

领导体制的不同往往导致政策合法化过程的不同领导体制从不同的角度可以作不同的划分，如首长制与委员会制、职能制与层级制、集权制与分权制、一体制与分离制等¨(1)法制工作机构的审查目前，我国县以上各级人民政府和相当一部分政府部门都设置了专门的法制工作机构，审查政策方案是它们的一项主要职责有关部门拟定政策方案后，一般先由法制工作机构审查，审查通过后再报领导审批或领导会议讨论决定¨ (2)领导决策会议的讨论决定根据法律规定，县级以上各级人民政府工作中的“重大问题”，须经政府常务会议或全体会议讨论决定，行政首长召集和主持这两种会议，对会议所讨论的结果和应做出的决定，行政首长拥有最后的决定权¨(3)行政首长签署发布政策行政首长负责制的最主要内容是行政首长在各级政府机关中处于核心地位，拥有最高决策权和领导权本级政府制定的政策，由行政首长签署发布根据规定需要上报审批的政策，则应上报审批后发布  政策的发布形式政策的发布形式是当前我国行政机关政策合法化过程中一个巫待解决的问题除行政法规和规章的公布形式比较规范，能较为及时地予以发布外，其他政策的发布往往采取行政机关内部层层转发文件的形式，并未公之于众。

这种形式既不利于提高行政效率，也不利于政策的贯彻执行中央的一些政策转发到基层有时需要几个月时间，政策所要解决的问题有的早已时过境迁有的政策，印发份数非常有限，基层单位往往只有一份，以致具体经办人员也“不知道有这个文件”，这又如何能要求公众遵守？我们认为，除确系内部政策外，凡要求公众遵守的公共政策，必须改善发布形式，及时公之于众(2) 立法机关的政策合法化过程n立法机关，从字面看似乎单指专门从事立法的机关，其实不然n专门从事立法的机关很少现今大多数国家的立法机关既行使立法职能又行使其他职能，如批准或通过政府提出的计划、预算、决算、质询、罢免和弹幼有关人员，对政府提出不信任案等n议会、国会、人民代表大会等，因其主要职权是立法，所以人们往往把它们看作立法机关的同义语n在我国，人民代表大会是国家权力机关，人大常委会是它的常设机构国家权力机关包括最高国家权力机关即全国人大和地方各级国家权力机关即地方各级人大地方人大只有一部分享有地方立法权，如省级、省会市、国务院批准的较大市的人大等，但地方各级人大都享有本行政区域内的重大事项决定权，如批准本级政府的重要报告或计划等 n（1)提出议案。

议案是各种议事提案的总称，包括立法议案、预算案、质询案、罢免案等等不能把议案都叫做立法议案从立法机关或权力机关的议事规则讲，提出议案的同时不一定要提出法律或政策等的具体草案但政策合法化是将已经过政策规划而获得的政策方案提交审议批准，因此，提出议案的同时也就提出了相应的政策方案n (2)审议议案即由有审议权机关对议案运用审议权，决定其是否列人议事日程，是否需要修改以及对其加以修改的专门活动对列人议事日程的政策方案的审议，主要围绕下列内容：是否符合政治、经济、文化和社会发展等的需要；是否具有必要性和可行性；是否符合法律和公共利益；征询和协调有关方面的意见和利益；名称、体系、逻辑结构、语言表述等具体问题n (3)表决和通过议案经过表决，政策方案如果获得法定数目以上人员的赞成、肯定、同意，即为通过议案一般采取过半数通过原则，有关宪法的议案一般要三分之二以上的多数通过有些国家在某些情况下，对议案还要进行全民公决，我国没有这种制度n (4）公布政策政策方案经表决获通过后，有的又经过其他机关或其他形式的批准、认可后，即成为正式的政策但此时的政策还不能执行，还得经过公布程序公布权不一定都属于立法机关或权力机关，如在多数国家，法律由国家元首公布。

在我国，国家主席根据全国人大及其常委会的决定签署主席令公布法律有些地方国家权力机关如省会市、国务院批准的较大市的国家权力机关制定的地方性法规，要经上级国家权力机关批准后方可公布5-3-3 政策法律化n公共政策法律化，就是公共政策向法律的转化也就是指享有立法权的国家机关依照立法权限和程序，将成熟、稳定、影响大而又有立法必要的政策转变为法律n它实际上是一种立法活动，所以又称政策立法n政策法律化的过程就是立法的过程，其程序也就是立法的程序这里的“法律”或“法”应作广义的理解，包括宪法、（最高国家权力机关制定的）法律、行政法规、地方性法规和规章等n政策法律化的主体也就是有权制定这些法律的国家机关政策法律化并不是把所有的政策都转化为法律，一般只是将成熟、稳定而有立法必要的政策转化为法律政策法律化是政策合法化的一种重要而又特殊的形式 (1) 政策法律化的主体n政策法律化的主体就是依法有权把政策转化为法律的国家机关，即享有立法权的国家机关n在三权分立国家，传统上国家立法权只能由议会行使，政府没有立法的权力20世纪以来，特别是第二次世界大战之中及其后，形势发生了巨大的变化，随着政府职能的扩张，政府也获得一定的立法权。

这是对三权分立政体的一个重大突破现代国家的政府还有扩增立法权的趋势n我国过去实行的基本上是一种高度中央集权的立法体制n1982年宪法颁布后，立法体制也取得突破性发展，行政机关被赋予明确的立法权，地方立法权也不断得到发展n从现行立法体制看，享有立法权的国家机关包括：全国人大及其常务委员会、国务院、特定的地方人大及其常务委员会其中“特定”主要包括：省、自治区、直辖市、省会市和自治区首府所在地的市、国务院批准的较大市、自治州和自治县等此外，特别行政区的立法体制还有特别的规定(2) 政策法律化的条件n政策法律化并不是把所有的政策都转化为法律，他的转化需要一定的条件：¨ (1)有立法必要的政策政策与法律的调整范围不完全相同一般而言，政策对社会生活的调整，其范围要大于法律有些政策，如执政党调整党内各种关系的政策，对社会不具有普遍适用性，没有必要转化为法律有些领域，如民族、宗教领域中的许多问题，宜用政策加以引导，不应由法律硬性约束因此，只有调整属于法律调整范围的社会关系的政策，才有必要转化为法律¨ (2）成熟、稳定的政策政策与法律都要有稳定性，朝令夕改会使人们无所适从，影响政策和法律的权威性，甚至导致政治或经济上的损失。

但就政策与法律相比较而言，法律比政策稳定，政策具有更大的灵活性政策较能适应客观情况的发展变化，易于在实践中不断修改、完善，走向成熟法律比较定型化、规范化，其制定、修改、补充或废止都要经过法定的、严格的程序，并受到法定的时间限制人们对法律稳定性的期望值也比较高法律的稳定性和政策的灵活性决定了只有经实践检验是成熟的、具有长期稳定性的政策才能转化为法律当然这也是就一般情况而言特别是在改革开放和建立社会主义市场经济体制过程中，很多社会关系要靠法律及时调整，不能机械地等待政策在实践中反复检验、完全成熟后才上升为法律(3)政策法律化程序¨有关部门提出立法议案n立法机构审议批准¨立法机构批准n公布实施(4) 政策合法化与政策法律化n二者既有联系又有区别n联系：¨政策合法化是政策法律化的基础和前提，政策合法化是政策法律化的一种特殊表现形式，二者在本质上是一致的n区别：¨主体内容¨政策过程¨表现形式¨调整范围¨稳定程度(4) 政策合法化与政策法律化n从政策制定过程来讲，政策合法化属于政策制定的范畴，是经政策规划而得到的政策方案获得合法地位的过程，政策方案未经合法化过程就不具有执行效力而政策法律化则不同，它一般是将已经有过实践检验证明是成熟、稳定的政策转化为法律，即该政策已经处于执行阶段，而不是制定阶段。

可见，政策法律化与政策合法化不同，前者是后者的一种特殊的形式n从形式上讲，政策的法律化作为一种政策其形态已经终止；但从实质上说，他只是把原来规定的内容转化为法律形式表现出来，使其更具有稳定性和强制性，它是政策的继续从这一点来说，政策法律化又是政策合法化的一种重要形式n政策法律化是政策变化的一种特殊现象，政策法律化是政策合法化的一种重要而又特殊的形式5-4 政策制定的中国特色n实事求是的思想路线n从人民利益出发的根本宗旨n民主集中制的组织原则n调查研究的优良作风n群众路线与协商对话的基本方法n循序渐进与重点突破相结合的决策模式。