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国家教育权视野下的高校行政解析 　　摘要：高校的行政法地位取决于高校行政的本质属性随着近代国家教育权的形成，国家管理教育已经成为国家行政的重要组成部分，高校行政则成为国家教育权的重要实现方式本文从国家教育权的视野，运用行政法理论考察高等学校，对高校行政进行界定，将高校管理和高校行政区分开来，并在此基础上分析了高校行政作为行政法上的公共行政的权力构成和运行规则　　关键词：高校行政，国家教育权　　高校行政是高等教育活动的核心内容之一，但是，高等学校作为公共教育实施主体，不同于一般的国家行政机关，其管理结构和运作机制比较独特高校行政与一般行政相比具有何种特点？高校行政是一种什么行为？它在多大范围和程度上属于公共行政？它具有哪些权利和义务？它与学生、教师的关系如何？高等学校究竟处于何种行政法地位？对这一系列问题的分析，离不开对国家教育权的理解，只有将高校行政纳入国家教育权的视野，我们才能准确揭示高校行政的本质属性和法律地位　　一、高校行政界说　　高等学校是国家高等教育的功能型组织，随着高等学校在活动领域、人员、资源规模上的迅速膨胀，高等教育事务变得越来越繁杂从19世纪后期开始，高等教育发展趋向大众化，高校组织特征也随之发生变化，它既保留了按知识与学科逻辑组织的学术组织特征，又增添了明显的科层化组织特征，管理阶层成为大学适应现代化和社会进步的必备条件，高校内部出现了行政主导型的科层结构。

同时，尽管传统的大学自治观念根深蒂固，但随着国家教育权对高等教育的不断渗透，高校行政亦开始成为国家教育权的转换形态，在其内部组织管理体制中影响和支配高校的机构和成员　　行政法以国家公权力为其特定的调整对象，教育问题进入行政法领域也是近代社会和近代法律发展的产物，从行政法的角度对高等学校进行考察，有助于我们对高校行政进行准确定位法国行政法视高校为公立公益机构，而公立公益机构是一个人格化的公共行政机构，它在特定的范围内提供一种或者多种专门的公共服务，它有三个要求：专门服务、公共服务及人格化英国行政法学家韦德（William Wade）也从行政法上区别了公、私立高校的不同地位，他认为，如果高校是依法规设立的，可以将它作为法定公共机构对待，归入行政法的范畴；如果只是依章程或私自设立的，则不属于行政法的范畴，学生针对这种高校的权利便取决于契约在美国，公立高等学校作为行使公共权力的机构，必须受到宪法对公共机构权力行使的有关限制，还必须遵守所在州的宪法和各项行政法规与规则，尤其是规范州公共机构的有关规定，但私立高等学校则不必如此德国则将高等学校列为间接国家行政的范畴　　可见，我们通常而言的“高校行政”，包含两类在法学上性质完全不同的活动：一类为公共行政，另一类为私行政。

作为公共行政的高校行政，实现的是国家教育权，本质上应属于国家依法行使的公权力；而私行政则是高校自身内部的管理、执行活动，尽管也包含在其行政活动之中，但其私行政的本质属性不受行政法调整和规范，其活动不产生行政法后果，也不能称为行政行为　　研究高校行政，必须从行政法的视野和“公共行政”的角度，适应高等教育系统的发展和现代行政法调整领域不断扩大的趋势，对高校的权力地位、权力机制、权力控制、权力救济等问题进行考察因此，我们认为，“高校行政”应是高校依照法律、法规授权或政府委托，享有办学自主权和独立的法律人格，行使公共行政职权、履行公共行政义务、承担行政法律责任的诸多方式的总称由此，高校行政和高校管理这两个容易混淆的概念得以明确地区分开来，我们既不能把所有的高校管理行为笼统地称为高校行政，错误地扩大高校行政的外延，将行政权扩张到本不属于其规制的领域，使高校行政逾越权限；也不能把所有的高校管理行为笼统地称为高校管理，错误地界定高校行政的内涵，抹杀高校行政的公共行政特性，将高校置于行政法的调整之外，使高校行政摆脱行政法治进程中的司法审查　　长期以来，人们对高校行政的认识大多基于行政学和管理学的视野，不仅模糊了概念，而且从很大程度上影响了该领域司法救济机制的建立。

行政法为研究高校的行政活动提供了全新的方法和框架，也为我们科学地认识高校行政找到了新的突破口高校行政是高等教育公共行政的重要组成部分，构成高等教育行政链条上的最后一个环节，离开了高校行政，国家教育权无法具体实施，国家与地方政府的高等教育目标也不能最终实现　　二、高校行政的基础——国家教育权　　国家管理教育最早可追溯到柏拉图（Platon），他在《理想国》中主张取消私人办学，对全体公民实施强制教育‘“亚里士多德（Aristotle）也主张，“教育应由法律规定，并且应是国家的事务”，因为“忽视教育就会危害政治制度”，所以国家要掌握教育，这样就可以“维护这个政体的实力”，为此，“教育应该订有规程（法制）以及教育应该由城邦办理这两点已经明白论定”现代国家教育权发端于德国16世纪的宗教改革运动，马丁路德（Martin Luther）首先提出文化教育是国家的职责后来在18世纪的法国启蒙运动中，国家教育权的思想得到广泛的宣传无论是卢梭（Jean Jacques Rousseau）、伏尔泰（Voctaire），还是爱尔维修（Aeivetius，Clauele Adrien）、狄德罗（Denis Diderot），都主张教育权属于国家以改变教会控制教育的状况。

德国也有类似的宣传与思潮，代表人物为费希特（Johann Gottlieb Fichte）在英国，教育权属于国家的声音也不绝于耳亚当斯密（Adam Smith）在《国富论》中鼓吹国家行使教育权，强制全体人民获得基本教育，认为传统上国家不过问教育，致使严重影响生产利润的提高和劳动力的效率；边沁（Jeremy Bentham）也在著作《政府片论》中用功利主义的理论论证了国家介入教育的正当性”’；怀特海（Alfred Whitehead）则具国家主义和民族主义情怀，对英国政府干预教育事务的迟缓举动义愤填膺、忧心如焚在美国，教育家贺拉斯曼（Horace Mann）关于国家教育权的思想已臻完善，他把公立学校教育视为资本投入，把教育视为发展人类资本的手段，从而论证了征收教育税和财政支持公立学校的合理性　　可见，国家教育权形成于近代资产阶级革命，它与近代社会经济、政治、文化、教育发展息息相关，是社会历史进步的结果资产阶级取得政权后，为了资产阶级民主政治建设，必须使每个公民具有有效行使投票权和从事政治活动的最低限度的文化水平而建立公共教育制度，将保证每个人接受一定程度的教育，因而是实现该目标的捷径从此，资产阶级各国都相继颁布宪法及教育法，国家由此成为教育的管理者和控制者，国家权力对教育的介入越来越深，国家教育权成为国家对内职能的重要组成部分。

　　国家对教育的干预，使教育由一种民间自发的社会活动，发展成为国家宏观指导下的教育模式国家教育权的主体是国家，不同时代和不同社会制度下的国家教育权，必然“渗透了阶级精神”，具有不同的阶级属性，这就是国家教育权的本质随着国家教育职能的加强，现代国家的宪法都把教育权规定为国家的一项重要权力国家教育权已经成为国家行政的重要组成部分，是国家及其机关发展、举办、领导、管理教育事业及对受教育者实施教育的国家权力　　因此，有学者指出：“国家教育权由抽象的主权和具体的职权构成，是国家依法行使的公权力，包括国家的施教权和对教育的统治权、管理权，是相对于家庭教育权、社会教育权而言的很明显，国家教育权的主体限于政府及其教育行政机关，表现为国家的教育行政　　根据以上分析，在国家教育行政体制中，国家教育行政是国家教育权的主要表现形态，高校行政则是国家教育权的重要实现方式　　三、高校行政的权力分析　　高校因其社会角色的多重性而具有多重法律身份，高校既具有公法意义上的行政主体地位，又具有私法意义上的民事主体地位，高校公、私法上的双重身份，使其权力与权利的关系错综复杂　　行政主体的行政职权，是国家行政权的转化形式，不同于一般权力，它具有自由裁量性、主动性、广泛性、优益性等性质和特点。

也正因为如此，凡高校行政行为，必须遵循公权力的运行规则，在授权的范围内行使，并承担相应的行政责任而除此之外的高校管理行为，只能通过平等的民事关系来实施，不受行政法的规范只有高校行政才享有行政优益权，并可表现为行政确认、行政处分、行政合同等行政行为方式因此，必须科学界定高校行政，将高校管理与高校行政区分开来，使高校行政的权力范围得以明确　　从国家教育权的特征和我国现有法律法规的规定来看，高校拥有并行使的最主要的、对社会成员影响最大的行政权力主要有以下10种：（1）教育权2）招生权3）教学权4）人事管理权5）学籍管理权6）学业成绩评价权7）学历学业证书颁发权8）学位授予权9）奖励处分权10）校园公共安全管理权　　具体而言，高校作为行政主体，与教师及其他教育工作者之间，形成的是行政主体与内部公务人员之间的权利义务关系，高校具有录用、评聘、考核、奖惩等方面的管理权和监督权，同时具有维护权益、接受监督的义务；教师则具有教育教学权、科学研究权、管理学生权、报酬待遇权、民主管理权、休息权、进修培训权、知情权、监督权和行政救济权，同时具有遵守宪法、法律和职业道德、为人师表的义务，忠于职守、履行聘约、接受和服从行政管理的义务。

　　而高校依据法律法规授权对受教育者进行管理，高校与受教育者之间是行政主体与行政相对人之间的权利义务关系高校作为行使一定行政权力的法人组织，具有教育权、教学权、招生权、学籍管理权、学历学业证书颁发权、学位授予权和奖励处分权，同时具有保护受教育者作为行政相对人权利的义务；受教育者则具有受教育权、公正评价权、行政知情权、行政申请权、行政受益权、民主管理权、行政监督权和行政救济权，同时具有遵守法律法规、学生行为规范和学校各项管理制度的义务，完成规定的学习任务、接受和服从学校管理的义务　　值得注意的是，高校行政在实施过程中，必然就“依法自主管理”事宜制定内部的规章制度，尽管这些规章制度对高校成员有一定的强制性和约束力，但要具有法定效力，则还必须经过一定的途径获取　　综上所述，尽管高等学校因为教育独立和学术自由而比一般社会组织拥有更多的独立性和自主性，但不论从高等教育领域公共行政的法治化趋向来看，还是从我国高校行政所承担的公法责任来看，高校行政都应界定为行政法上的公共行政，高校的制度安排、规则程序、合作参与、责任分担、利益共享等，都必须按照行政法治的模式来进行，以保证高校所享有的公共权力沿着制度化和法治化的轨道运行。