探索新电改机制下水电项目征地移民工作新思路-以金沙江中游鲁地拉水电站为例.docx

          探索新电改机制下水电项目征地移民工作新思路——以金沙江中游鲁地拉水电站为例                    摘要：当前，我国电力市场供求关系的主要矛盾已由短缺转化为产能过剩作为水电建设项目重要组成部分的征地移民工作，也面临着一方面企业生产经营困难、亏损严重，而另一方面补偿标准提高、征地税费激增、移民诉求提高的新矛盾本文将积极探索新形势下，国家电改政策下的水电移民工作新思路，探索在企业生存发展的同时，让移民群众共同享有水电开发带来的效益关键词：新电改；水电项目；新思路改革开放40年，我国经济发展取得了世界瞩目的成就电力工业作为先行的能源基础产业，在发展速度、发展规模和发展质量方面亦取得了巨大成就全社会用电量由2010年的41999亿kWh升至2017年的63625亿kWh；发电量也由1978年的2565.5亿kWh激增至2017年64171亿kWh发电能力已全面超过社会用电量以2017年为例，在火电平均利用小时数降至3000以下，弃水515亿kWh、弃风419亿kWh、弃光73亿kWh的情况下，发电量仍然超过全社会用电量供求关系已经发生了巨大变化，由短缺转变为产能过剩。

云南省地处西南，水力资源丰富，此情况趋势更为明显全省装机规模从2010年3605万kW增长至2016年末8462万kW，其中水电装机6097万kW，占比72%，预计2020年云南省总装机将增长至10190万kW，水电装机占比将进一步增大而在用电需求方面，2014年～2017年，云南省内加上西电东送总电量需求仅为2550亿kWh、2553亿kWh、2758亿kWh、2802亿kWh导致2015年～2017年全省弃水电量分别为168.38亿kWh、152.65亿kWh、315亿kWh与此同时，2014年～2016年，云南火电利用小时数已低至2591、1557、1264过剩成为常态2015年3月，中央出台《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发〔2015〕9号），正式开启了新一轮电力体制改革中发9号文明确要加快构建有效竞争的市场结构和市场体系，形成主要由市场决定能源价格的机制，也就是电价、电量进入市场化以前电力企业，特别是大型水电项目，只要把电站建起来，不管市场、不愁销路、“电价由成本反推、电量由电网包销”的旧体制下的“幸福生活”肯定是过去了在残酷的市场竞争下，面临生存、发展的巨大压力。

而征地移民作为水电项目的重要组成部分，所执行水电移民政策是在原有的电力体制下形成的，所有水电开发建设过程中产生的征地移民费用，一律作为成本进入电价特别是在金沙江中游乃至云南省推行的移民逐年补偿方式，不但建设期逐年补偿费用进入概算，还明确提出电站运营期逐年补偿费用从电站发电收益中提取，补偿期限与电站运行期限相同当前，近年新建的水电企业现金流已难以覆盖还本付息、运营成本和移民逐年补偿费用如果这种情况长期得不到改变，不但企业没有效益，无法持续生存发展，也将无力支撑继续发放移民的逐年补偿费用，进而影响库区、移民安置区社会稳定这显然跟电改新形势不相适应下面作者以电力市场化改革对中国华电集团云南发电有限公司，特别是金沙江中游征地范围最广、移民人数最多、搬迁安置难度最大的鲁地拉水电站经营情况影响及其他水电开发面临的困难为例，分析在新形势下，水电项目征地移民工作面临的新情况，并提出探索、创新的思路一、新电改对华电云南公司生产经营的影响云南省充分利用首批电力体制改革综合试点省份的机会，结合外送市场有限的情况，为促进本省载能企业的发展、保障本省耗能企业的生存，提出了一系列电改政策和措施，采用电力企业分类（一类保量保价、二类保量不保价、三类不保量不保价）等方式，形成了全国竞争最为惨烈的电力市场。

导致省内大批水电、火电企业严重亏损，公司生产经营形势日益严峻金沙江中游梨园、阿海、鲁地拉（都是近几年投产的大型项目，一投产就碰上电改）均被列为三类电厂，全面推向市场，在电量、电价双降的双重压力下，各电站运营效益大幅下滑，生产经营面临一投产即严重亏损的挑战与巨大困难尤其是进入汛期，省内市场化电量成交电价降至0.1元/千瓦时，大用户直购电及省内用户增量价格已低于0.1元/千瓦时受此影响，华电云南公司2016年完成发电量248.89亿千瓦时，其中大型水电完成181.49亿千瓦时，占华电云南公司发电量的73%，但全年平均电价仅0.1663元/千瓦时华电云南公司全年共亏损12.54亿元，其中，大型水电亏损9.65亿元2017年公司完成发电量275.61亿千瓦时，同比增加26.71亿千瓦时其中，大型水电板块完成205.80亿千瓦时，同比增加24.31亿千瓦时，占云南公司发电量的74.7%但公司全年仍亏损8.65亿元，其中，大水电板块亏损6.93亿元二、鲁地拉水电站移民工作面临困境鲁地拉水电站位于大理州宾川县与丽江市永胜县交界的金沙江中游河段，为金沙江中游河段水电规划“一库八级”的第七个梯级电站总装机容量2160兆瓦（6×360兆瓦），库容17.18亿立方米，属Ⅰ等大(1)型工程，设计多年平均年发电量93.23亿kW•h。

2013年7月首台机组发电，2014年10月6台机组全部投产发电一）鲁地拉电站移民特点由于电站淹没区域相对较为平缓的特殊性，带来了单位装机移民人数最多、移民投资占比最高，安置最为集中，维稳压力最大等特点，相比于云南省内其他大中型水电项目，更具特殊性与代表性国家发展改革委在2012年2月印发的鲁地拉水电站核准文件中明确提出“要高度重视电站建设的生态环境保护和移民安置工作，将帮助移民脱贫致富和促进库区生态环境建设作为水电开发的重要目标”1、移民人数较多鲁地拉水电站水库淹没和枢纽工程建设区占用土地98010亩，其中耕地31675亩，移民安置人口28121人是金沙江中游已建成六个梯级电站中淹没耕地面积最大、安置移民人数最多的电站，移民人数占金沙江中游已建六个电站搬迁安置人口的58%单位装机移民人数达到130人/万kw，为云南省各水电站中最高2、移民投资大且超概多鲁地拉水电站工程总投资为2169503万元，其中建设征地移民安置概算总投资627086万元，征地移民概算费用占工程总投资的29%，单位千瓦移民投资2903元/kw但在移民搬迁安置实施过程中，由于政策变化、设计变更、物价上涨、鼓励搬迁等原因，投资超概算情况严重。

截至2018年10月，鲁地拉水电站建设征地移民安置实施阶段已支付736787万元，超概算费用109701万元因还有部分工作未完成，根据主设单位中国电建集团西北院的分析计算，预计最终超概费用在平衡移民预备费后实际超约25亿元，建设征地移民总投资将达到约877086万元，将占电站总投资约40%左右考虑移民超概投资后，单位千瓦移民投资将达到4060元/kw，也为云南各水电站之首3、逐年补偿标准高根据《云南省人民政府办公厅关于印发云南金沙江中游水电开发移民安置补偿补助意见的通知》（云政办发〔2007〕159号）（以下简称《159号文》），鲁地拉水电站采用逐年补偿的方式进行生产安置，逐年补偿标准按照金沙江中游临时生产生活补助300元/人•月发放此标准高于金沙江下游和澜沧江各电站执行的逐年补偿标准，在云南省各水电站中也属最高4、移民维稳压力大鲁地拉水电站移民难点问题和矛盾相对突出，维稳压力较大，主要体现在以下三方面：一是安置区各民族杂居，安置区居住着汉、傈僳、纳西、彝、白等多个少数名族二是移民集中安置规模较大，仅在鲁地拉库区金沙江两岸，就后靠建设有19个移民安置点，其中永胜县15个安置点，集中安置4181户14719人；鹤庆县4个安置点，集中安置509户1980人；剩余外迁安置的距离库区亦不远，同样存在集中安置的特点。

特别是永胜县的涛源集镇，共安置移民9955人，并设有镇政府、卫生院、中学、小学、商业集散地等公共设施移民大规模聚居，存在群体事件的风险和隐患三是永胜县维稳形势严峻，永胜县是移民大县，金沙江中游已建的六个梯级电站永胜县就涉及四个梯级，涉及移民3万多人，在移民搬迁安置等社会再造过程中，较易引发群体事件二）移民投资对电价影响1、超概对电价的影响鲁地拉水电站装机2160MW，核准投资2169503万元，单位千瓦投资10044元，单位电度投资2.33元，在云南省内属于经济指标非常差的电站2013年12月，鲁地拉水电站上网电价核定为每千瓦时0.313元，高出同期核定的金沙江金安桥、龙开口和阿海水电站（0.2893元/千瓦时）0.0237元，高出部分主要就是考虑鲁地拉电站征地移民投资多出的部分按原电价核定机制，将建设征地移民超概算部分计入总投资，上网电价相应将达到每千瓦时0.349元2、运行期所需逐年补偿费用在移民安置实施阶段，永胜县、鹤庆县根据《159号文》采用逐年补偿的方式进行生产安置永胜县实际核定逐年补偿安置人口22655人，鹤庆县实际核定逐年补偿安置人口4385人逐年补偿标准按照临时生产生活补助300元/人•月发放，鲁地拉水电站每年所需移民逐年补偿费用为9734.4万元。

根据《云南省人民政府关于进一步做好大中型水电工程移民工作的意见》（云政发〔2015〕12号）（以下简称《12号文》），自2017年起，移民逐年补偿标准落实递增机制，2017年达到310元/人•月，2017年所需移民逐年补偿费用为10058.88万元根据最新的2019年4月《云南省人民政府关于调整2018-2022年大中型水电工程移民逐年补偿增长标准的通知》（云政办发〔2019〕47号）：“自2018年起至2022年，按每人每年136.8元的标准递增至2022年”，按此计算，鲁地拉移民逐年补偿费用自2018年起，每年将增加369.9072万元，至2022年，逐年补偿一年总费用将达到11908.416万元相较最初的费用已年均增加2174.016万元并且，移民逐年补偿标准递增机制将一直存续《12号文》同时明确：水电站运行期所需逐年补偿资金，在统筹费用使用完毕之后由水电工程项目法人负责从发电收益中筹措，并逐年拨付给相应的移民管理机构组织兑现三）鲁地拉水电站移民保障面临困难在当前云南省电力供大于求，竞价上网的新形势下，鲁地拉水电站发电量和上网电价下降明显，加之移民安置费用超概较多，发电成本不断增加，鲁地拉水电站出现了严重亏损。

2016年，鲁地拉水电站发电量仅为57.8亿千瓦时，弃水电量35.43亿千万时，弃水电量占发电能力的38%电站2016年平均上网电价仅为0.1657元/千瓦时（原核准的上网电价为0.313元/千瓦时），平均上网电价为核准电价的52.94%售电收入连还本利息都无法覆盖，2016年亏损6.72亿元2017年，鲁地拉发电量69.30亿千瓦时，发电量较上年增长11.5亿千瓦时的情况下亏损4.27亿元2018年，鲁地拉发电量86.08亿千瓦时，在发电量接近设计发电量（93.23亿千瓦时）的情况下，税后电价仅为0.1445元/千瓦时，仍然亏损4.37亿元目前，鲁地拉公司现金流已无法覆盖还本付息、运营成本和移民逐年补偿费用，至2018年6月，资产负债率高达88.03％与此同时，移民逐年补偿标准还有每年递增的因素存在，移民逐年补偿费用将成为越来越难以承受的经营负担如果这种情况长期得不到改变，公司将无力支撑继续发放移民的逐年补偿费用，移民群众的长效补偿费用一旦延期、减少甚至停止发放，将会带来无法估量的移民稳定风险，进而影响库区、移民安置区的社会稳定三、面临其他新形势除了电力产能过剩、市场化改革导致电力企业生产经营困难、亏损严重、难以承担移民费用的情况之外，随着国家政策变化，水电征地移民工作还面临其他一些新形式。

一）移民补偿标准持续提高最新修改颁布的《大中型水利水电工程。