完善校企监事会教育行政立法的思考.docx

完善校企监事会教育行政立法的思考 2 现行公司法已有内容不健全，不能满足校办企业反腐倡廉和监督实践的需要2.1 对下属子公司法人治理结构的规定不利于监事会行业专业化优势的发挥现行子公司的监事会成员由出资人派出，出资人一般是由董事会代表，上级总公司董事会在向下级子公司派出监事会人员过程中起决定性作用按照公司法规定，上级总公司监事会成员可以列席上级总公司董事会，但不行驶投票权这就意味着下级子公司的监事会人员与上级总公司监事会本可以通过构建上下级的业务指导关系来发挥相同管理领域的管理工作优势；但由于子公司监事受委派于上级董事会，按照公司法的初衷，上级总公司监事会与董事会之间应该是一定程度的相互监督约束、制衡关系，这种情况就使得上下级监事会之间的关系复杂多变，难以发挥技术和专业治理优势2.2 监事会的地位、职级问题没有专门化的硬性规定，对监事会办事机构及经费做出明确规定按照国外监事会理论和实践，监事会与董事会之间的地位关系有多种模式，一种是如大陆法系的德国式监事会制度，董事会与监事会地位相当，甚至于一些大陆法系国家监事会选举产生董事会日本采取董监事会并行模式这里只是一种理论探讨和就事论事，目的是主要重申公司治理结构应该是落实好分权制衡原则，通过构建科学有效的制度机制确保监督权力的实施，监督目的的实现。

现阶段我国公司法没有统一对公司的董事会和监事会之间的地位做出明确的规定在实践中，有的监事会主席和董事长同样职级，有的监事会主席比董事长低半级比如，云南省国资委派出的监事会主席就有的确定为副厅级，有的确定为正厅级国务院2000年出台的监事会条列只是针对国有大型企业派出专职监事会主席和监事的任职资格条件和身份、行政职级做出要求(副部级和司局级国家机关工作人员)但没有规定是派驻正部级还是副部级国有大型企业，也没有关于地方国有企业和高等学校校办企业监事会地位和职级的明确规定据蒋武从四川农业大学一个校办企业(A公司)治理结构状况的分析得出，由于多方面原因，现阶段校办企业监事会法定监督职能难以实现案例如下公司的监事会(监事)在公司法人治理结构中处于董事会并行的地位，直接向股东大会负责，其主要职责就是检查公司财务，监督董事和经理人员的违法行为然而实际上监事会(监事)的地位并未受到重视，其作用也没有得到发挥从监事的人员构成来看，A公司三名监事中有二名为非公司人员，其中一名是四川农业大学S研究所党总支书记，长期从事党务工作，另一名为S研究所研究人员，主要从事的是科研工作，二人均不具备基本的财务知识和法律知识，加之他们对公司的情况不甚了解，缺乏信息，难以履行监事的职责，所能做的只是象征性的列席一下董事会而已。

此外，这两位外部监事不能很好地履行职责，还有一个重要的原因，即是他们与A公司董事长和总经理皆为同事，相互之间有着千丝万缕的联系，缺乏必要的独立性三名监事中还有一位为公司职员，由于他与公司董事会及总经理是上下级关系，在日常工作中实质上是处于被领导被指挥的地位，要独立去行使监督权，制约董事、经理的行为实质上是“纸上谈兵”上述资料有力说明，现阶段校办企业监事会工作面临多方面的立法不足，人员专业结构与实践要求不适应又加上我国传统权力集中文化的影响，校办企业监事会监督职能大打折扣同时，现行法律条例对监事会经费的规定也过于笼统，未对办事机构进行具体明确规定，也都制约了监事会开展工作的有效性2.3 对派出监事会人员身份和薪酬来源没有具体硬性规定在包括校办企业在内的国有企业监事会实践中，有的派出监事会人员是公务员身份，有的是事业单位身份，任职于企业班子这种现象在高等学校校办企业可能比较多在监事会人员的薪酬问题方面，地方政府国资部门派出的监事会人员一般是领取公务员薪金高等学校校办企业的监事会人员有的是执行高等学校机关人员薪酬，监事会主席执行学校中层干部(校领导兼任除外)的工资待遇(据介绍，四川大学等高校资产公司即是如此)，有的是领取校办企业的薪金。

薪酬来源及考核评价的多样性、复杂性也在很大程度上制约着校办企业监事会监督职能发挥，影响预防校办企业腐败的工作力度2.4 派出监事会人员的任职资格和专业技能没有明确的规定，不适应校办企业监事会工作实践形势的需要监事会工作既需要对企业经营管理活动的熟悉，又需要对企业财务管理工作规律及财务报表非常熟悉，还需要对公司企业的经营管理、税务等相关法律法规比较熟悉这方面要求监事会成员要有相应的专业结构和工作经历理论上讲，校办企业监事会组成人员还需要对高等学校科技产业转化和校办企业服务地方的规律性有相当的了解和认知，方能够适应高等学校校办企业特殊领域的监督工作现行法律法规只是规定了几条不能够作监事会成员的条款，没有规定承担监事会工作要具备那些专业知识或技能、工作经验，不适应实际形势的需要2.5 缺乏对监事会事前、事中和事后监督的具体规定当前相关法律法规虽然规定了当出现监督对象损害公司利益时，可以要求相关人员纠正损害行为；但是，没有规定操作性强的手段很显然，不掌握可靠信息就不可能实施正确的判断，更不可能承担有效的监督职能学界认为提出应对监事会的功能进行优化，赋予监事会与其职责相适应的各项权力比如知情权和话语权。

监事会根本的功能是监督，监督的对象是董事、高管人员，监督的内容是董事、高管人员的履职行为只要是涉及重大决策及重要人事任免的会议，监事就有权和应该列席甚至是进行必要的质询和告诫可见，知情权是监事会行使监督职能，实现事前、事中和事后监督有机统一所必需的权力，可以确保监事会获得监督所需的各种必要信息，确保监督实效从理论上讲，国有企业监事会是代表出资人履行监督职能，因而，国有企业对于监事会而言不应当有什么秘密立法保障监事会掌握完整的、必要的、及时的信息，方能够保证监事会监督职能的有效行使这是教育行政立法可以做出的具体规定2.6 监事会行使职权的手段要有具体规定监事会的权威性在很大程度上取决于其监督建议能否得到有效地执行监事会针对企业监督中发现的问题所提出的建议应当得到有效地执行理论上讲，当事人只要提不出相反的证据和正当的理由就必须予以执行，否则应承担相应的法律责任一种办法是应当借鉴我国台湾地区以及日本公司法的经验，规定对于董事或经理人妨碍监事进行监督的行为，处以一定金额的罚款或其他处罚3 加快完善校办企业监事会教育行政立法的几点思考3.1 大量的立法不足形成中央政府教育行政部门开展行政立法的空间按照我国现行立法体制，教育部无疑是最为重要的教育行政立法主体。

国家权力机关制定的法律虽然具有最高的权威性；但是，由于制定或修改一部法律，要走完很多必要的法定程序和做大量的立法准备工作，涉及到方方面面的问题，时间要求较长，程序复杂国务院可以制定行政法规，但相对于教育部的部门规章制定来说，程序过程也是极其复杂和繁琐而且，国务院制定的有关教育的行政法规一般都可能要教育部的参与，甚至可能会是由教育部承担一定量的立法草案准备工作因此，教育部加大教育行政立法相关工作力度十分重要和迫切同时，教育部强化部门规章制定、修改和整理编纂工作，对于进一步规范高等学校和校办企业实践都有着极为重要的价值可惜的是，现阶段，教育部就专门的问题发出自己的管理意志，主要是表现为决定、决议，或是就某一领域的工作制定指导意见这些严格意义上都只是政策性的行政管理手段，一方面具有相对灵活、及时性，但也会有稳定性不足的问题3.2 教育部有完善校办企业监事会工作立法的条件(1)教育部是中央政府的组成部分，具有立法权，可以制定部门规章，通过专门的章节对校办企业及监事会工作进行明确规定；(2)教育部可以积极参与有关高等学校行政管理实践的行政法规制定相关工作，在行政法规制定过程中创新和完善校办企业法人治理结构机制及监事会工作制度。

3.3 教育部理应在完善校办企业治理结构和监事会制度方面做出更多的立法工作首先，我国高等学校的现行管理体制决定了中央政府一级的教育行政部门承担着其他任何部门和机构都无可替代的管理服务功能高等学校虽然有部属院校，有省一级地方政府所属的高等院校，还有其他管理体制的院校；但是，在社会生活中都同样归属于教育领域，都要执行教育行政部门的规章制度按照我国现行立法体制，省一级国家权力机关可以制定地方性法规，省一级地方政府可以制定政府规章，但是这些法律规范都有一个特殊狭窄范围的管辖区问题，只能够在当地执行相对于高等学校领域来说，只有中央政府的教育行政部门制定的部门规章在全国范围内才具有管辖权其次，省一级地方政府教育行政部门虽然直接管理当地高等学校和高等教育工作，但是这一级政府教育行政部门不具有真正意义上的立法权，因而也无从在立法完善工作上做更多的文章最后，按照我国现行高等学校校办企业的管理体制，学校层面的校办企业总公司都是学校直接派出中层干部管理的国有性质的企业机构，下属成员企业才是按照公司法组建的企业法人，高等学校通过任命、考核评价总公司领导及其他成员企业领导(有必要的情况下，比如川大资产公司王总介绍，其有的下属成员企业领导就有的是这样的情况)实现对校办企业的控制和管理。

校办企业必须在高等学校的发展主旋律下面开展经营管理工作，是实践中相对特殊的企业组织，必须要落实和执行教育行政部门管理意志教育部的规范性法律文件自然是高等学校及校办企业实践活动中必须遵循的重要依据可见，教育部对全国高等学校和校办企业的科学管理至关重要，在所有的管理手段中，行政立法是教育部现阶段其他手段无可替代的，而又极其重要的治理手段3.4 教育部理应加大关于高等学校校办企业经营管理和腐败预防，特别是规范监事会实践的行政立法工作从中央巡视组的通报情况看，高等学校的腐败问题涉及科研经费管理、校办企业治理、附属医院等领域教育部可以通过加快行政立法，弥补国家层面的权力机关和行政机关的立法不足，更好地规范各级教育行政部门与高等学校之间，高等学校与校办企业之间，校办企业法人治理机构之间，校办企业与下属企业之间的纵向和横向关系特别是弥补现行公司企业法人治理结构法律法规对监事会制度规定的不足之处，创新和完善校办企业法人治理结构工作机制，更加明确包括监事会在内的校办企业治理机构关于腐败预防和治理行为的权利义务关系真正将校办企业各种权力置于严密的制度笼子里，有效预防和彻底杜绝高等学校及校办企业腐败现象 -全文完-。