责任分散效应审视行政权力运行的新视角.doc

行政管理论文-“责任分散效应”：审视行政权力运行的新视角摘要:行政个体的心理因素以及行政制度设计方面存在的缺陷导致了行政运行 过程中出现了心理学上的“责任分散效应”责任分散效应”在当前我国行政 权力运行过程中有其特殊的表现形式和其产生的特殊原因，本文在分析其表现及 其原因的基础上，试图从心理学角度寻求一种对策以避免这种现象的发生关键词：行政个体 行政权力 责任 责任分散效应行政权力机构由近代发展起来的官僚制组织结构和体制演变血来，它是 一个责任中心主义的体系它在形式合理性和工具理性的原则下，片面地追求行 政责任的制度化设计，忽视了行政人员的信念以及建立在信念基础上的道德责 任因此，行政体制越来越表现为行政人员普遍逃避责任的状态尽管官僚制存 在着这样那样的问题，但是总体上看来，它是至今为止最适宜的行政权力体制结 构我们国家的行政权力机构是以为人民服务为根本宗旨，行政人员的行政行为， 必须建立在责任意识之上但是由于行政个体的心理因素以及行政制度设计方面 存在的缺陷导致了行政权力运行过程中出现了心理学上的“责任分散效应”责 任分散效应”在当前我国行政权力运行过程中有其特殊的表现形式和其产生的特 殊原因。

行政体制存在的一些问题与行政机构的设置以及行政人员的心理因素 有重要的关系为此，笔者试图用一种新的理论视角——“责任分散效应”来审 视当前我国行政权力运行过程中出现的问题) “责任分散效应“及其在我国行政权力运行过程中的表现(1)什么是“责任分散效应”“1964年3月13日夜3时20分，美国一位叫朱诺比白的年轻女子在 结束酒吧间工作回家的路上遇刺开始听到喊叫声的时候，附近住户亮起了灯， 打开了窗户，凶手吓跑了当她认为已经无事，回到自己家上楼时，凶手又一次 出现在她面前，将她杀死在楼梯上在这个过程中，尽管她大声呼救，她的邻居 中至少有38位到窗前观看，但无一人来救她，甚至无一人打报警这件事 引起纽约社会的轰动，也引起了社会心理学工作者的重视和思考人们把这种众 多的旁观者见死不救的现象称为’责任分散效应’ [1]心理学家在实验的基础上，对“责任分散效应”进行了精心分析并得出 了这样的结论：当一个人遇到紧急情境时，如果只有他一个人能提供帮助，他会 清醒地意识到自己的责任，对受难者给予帮助而如果有许多人在场的话，帮助 求助者的责任就由大家来分担，造成责任分散，从而产生一种“我不去救，由别 人去救”的心理，造成“集体冷漠”的局面。

[2]“责任分散效应”不是心理学的专利产品，它同时存在于行政权力运行 过程当中，我们也可以运用它来解释和分析行政权力运行根据一般的系统论原 理，任何事情的发生都是在一个特定的系统内，是系统内各个有机体之间的互相 作用，并且各个有机体和外部的环境发生着积极关系责任分散效应”的发生 也不例外，内部的因素是人，人和人之间的互动以及外部的环境因素共同作用促 成了这种现象的发生在行政系统中，行政个体的的心理因素和外部的环境因素 是互相影响的，且由于制度、外部因素的作用，行政权力运行过程中出现了这种 责任的分散那么我们就可以把“责任分散效应”的一般原理演绎到行政权力运 行当中首先，任何行政机构都是由人设计并维持着它的日常运转，它没有一刻 离开人能够自己正常运转行政个体在行政过程当中扮演了一个至关重要的角 色，这也是我们能够把“责任分散效应”原理应用到行政权力运行中的首要条件 其次，在行政权力运行过程中，行政制度设计的不合理，如政府职能机构的重复 设置、条块分割等等，导致了管理机构臃肿、干部队伍庞大、政出多门和重复决 策，这必然会造成权力运行过程中出现众人负责同一件事或者履行同一个职能的 现象其次，曼柯-奥尔森的“集体行动的逻辑”认为：团体规模越大，团体 中的成员越难形成共同的价值，从血减弱集体总利益的实现。

团体越大，也就越 容易形成责任的分散从以上分析我们可以看出：行政权力运行的主体是人，由 于人的心理因素和制度、环境等因素互相作用下导致了众多行政部门和个体面对 同一件事情，结果也同样有集体冷漠的情况出现这种责任分散的情况在当前我 国行政权力运行过程中表现在各个方面，那么接下来我们就来具体分析“责任分 散效应”在当前我国政治权力运行过程当中的表现2) “责任分散效应”在我国行政权力运行过程中的表现中国共产党第十六次全国代表大会报告指出：“深化行政管理体制改 革……依法规范中央和地方的职能和权限，正确处理中央垂直管理部门和地方 政府的关系按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求， 继续推进政府机构改革……切实解决层次过多、职能交又、人员臃肿、权责脱节 和多重多头执法等问题 [3]这是党中央第一次明确提出建立权力运行机制和 注重权力结构的合理性问题，同时也说明了 “责任分散效应”在当前我国行政权 力运行过程中是一种普遍存在的现象它具体表现在以下几个大的方面：首先：在结构层面行政组织是一个责权系统，职、权、责一致是行政组织建设的基本原则 之一职务、权力和责任这三者之间是互为条件、相互平衡的三位一体结构。

在 组织层面上，要求运用法制手段，明确规定各个单位、各个部门、各个层级的职 能范围，授予相应的行政权限，明确相应的责任，避免责权相脱节现象的发生 在人事层面上，要通过制度化的途径，建立岗位责任制和分工负责制，做到职、 责、权的统一而在当前我国权力运行过程中，权责却常常出现脱节的现象，导 致了出现问题以后互相推脱，甚至到最后没有人承担相应责任的现象权责不明 确和权责相脱节造成权责结构的失衡，权力和责任出现明显的“剪刀差”近年 来，银行、地税、国税、海事等一些部门纷纷向下收权，把一些效益好、利益大 的部门权力收上来，同时又把一些重大的责任推给了下级主管部门这种权责脱 节的现象一方面给下级主管部门施加了过多的压力，使得下级部门有责无权，又 导致责任的进一步扩散其次，在体制层面建国后长期实行的是计划经济管理体制，各级政府的机构设置完全按照 计划体制管理的需要进行设置的，造成了部门多、机构臃肿、职能交叉、人浮于 事、相互扯皮等现象经过20多年的行政体制改革以后，尽管中央在这些方面 下了很大的工夫，但是由于旧体制惯性的影响，在权力运行过程中，现在依然不 同层次地存在着上述问题机构臃肿、条块分割、职能交叉必然导致责任的分散。

一件事情，本来只需要一个部门管理，现在需要三个或五个部门，甚至几个机构 都涉及管理某一件事情，这是职能交叉的一个典型又比如在管理境外人员方面， 就设置了外办、侨办、外国专家局和教育主管部门外事工作机构等相近或相似的 工作机构再如“黑心食品”为何屡禁不止，因为责任扩散在工商、卫生、质监 等众多部门中；假冒伪劣商品为何久“治”难除，原因也是责任扩散，谁家去管 都有理，不去管也有理由职能交叉的结果就是政出多门，不但使责任分散，而 且让下级摸不着头脑，不知道到底该听上头哪个部门的再次，在决策层面心理学家戴狄恩指出，群体决策具有冒险性，并且一般经过四个相关步骤：①群体讨论使群体成员之间产生情感联系；②成员间情感联系将责任分散到 成员身上；③责任分散降低了个体对失败的恐惧感；④降低的恐惧感使成员敢于 做出更冒险的决策决策的责任分散一方面是由于体制的原因，另一方面又是人 的因素群体决策原则是一个防止个人专断和集权的有效民主原则，但是一旦运 转不好，也会带来一系列的问题中国共产党的决策机制采取的是民主集中制， 政府部门在重大决策方面也是遵循群体决策的原则只要是群体决策，那就不可 能完全避免戴狄恩所预测的群体决策中的缺陷。

例如近年来，一些政府部门在投 资决策环节上出现了决策失误，但是造成的责任后果却无人分担最后，在效能层面在效能层面上表现出来的就是当前我国政府的行政效率相对低下，行政 成本较大根据成本一一效能关系，造成行政效率低下的原因主要有三：一是机 构设置不科学，政府管理成本高；二是程序烦琐、手续复杂、无效成本大；三是 会议泛滥成灾浪费国家钱财行政体制改革的主要目的就是要提高行政效率，减 少行政的成本追求行政效率的最大化是行政机构改革的出发点，也是政府行政 的本质要求可是我们看到，在当前中国政府机构中依然存在着效率低下等种种 现象事业单位的某些工作人员在上班期间就三件事：喝茶、抽烟、看报纸上 面下达任务以后，各个部门互相推脱，变成了 “踢足球”的游戏造成这种行政 效率低下的状况，在一定程度上讲，和“责任分散效应”不无关系责任分散效应”在行政权力运行过程中的种种表现，并不是与生俱来的任何现象的发生，都是由另一种现象引起的下文我们试图找出引起当前我 国行政权力运行过程中“责任分散效应”的原因二）造成“责任分散效应”的原因探究无论是什么样的行政权力结构，都是由人设计并维持它的日常运转所 以这里会涉及到两个层面的东西:行政个体的心理因素和行政制度结构本身两个 方面。

因此，造成“责任分散效应”的原因，就可以分为行政个体的心理因素和 行政制度结构两个方面行政制度的因素本文不再进行过多的探讨，本文主要从 心理因素方面进行分析心理学家研究发现，当出现“责任分散效应”时，行为主体受到六种心 理因素影响：利他主义动机、社会惰化、从众心理、道德因素、法不责众心理和 人际关系相互作用①利他主义动机:行为人在约束条件下满足他自己的利他偏好的最大化 行为人们总是在“利己”和“利他”之间作出一个明确的选择，二者只能偏其 一在选择的时候，约束条件，包括制度和习俗环境的变动，可能改变行为人的 偏好，进而改变他的最大化结局关于利他主义动机的研究以及从心理学角度来 解释它的原因现在还不成熟，但是从经验的角度来说，我们不能忽视它的存在 在“利己”与“利他”之间作选择的时候，一旦责任主体偏向“利己”而偏离或 者放弃“利他”动机的话，“责任分散效应”便应运而生②社会惰化效应：法 国心理学家特里普利特在1898年进行的自行车比赛研究，发现一个人同其他人 比赛骑车要比他一个人最快的骑车速度要快30%最后他得出结论：当个人认为 自己的能力比别人大而又觉得不公平时或群体责任分散时，会出现“三个和简没 水吃”的情况，即群体的工作绩效小于个体工作绩效之和，这种现象叫做社会惰 化效应。

在行政运行过程中，时常出现由社会惰化带来的“责任分散效应”③ 从众心理：“当个体与群体中的多数人意见不一致，与团体规范发生冲突时，个 体就会感到压力，这种压力会迫使个体违背自己的意愿而采取相反的行为，社会 心理学把这种现象叫做从众行为 [4]在大众中间，个人被隐没了，随着这一 隐没，个性和责任意识也荡然无存因此，从众心理和责任分散有直接的联系 ④道德因素：在心理学上，不同思想流派的心理学家，从他们各自关于人类行为 的一般原理出发，对人类道德行为作出了不同的心理学阐释它们的一个共同特 征是认为在现实性上道德原则是体现在道德主体身上的行为规范在依法行政、 科学执政的时代，行政人员的道德意识非常重要行政人员的道德意识也就是 他的角色位置的自觉，拥有这种意识，他就能把自己放在为公共利益服务的角色 位置上，就能够自觉地接受公众的监督，自觉地运用那些以立法形式出现的行政 伦理规范来约束自己，从而养成与公共利益代表者、维护者的角色相一致的行政 人格 [5]⑤法不责众心理：法不责众心理是许多责任逃避者的心理屏障他 们认为，任何责任行为（尤其是在集体决策过程中），只要是大家普遍为乏的或 集体决定的，即使是违法出“格”的，也是安全的。

因为责任不在于哪一个人， 大家都有责任，即使出了问题,也不会之追究哪一个人因为法律不可能把众多 的触犯者都加以惩罚，所以，逃避责任自然也就没有任何危险了许多政府官员、 公职人员在权力运行过程中所出现的“责任分散”，多是源于这种心理的支配 ⑥人际关系相互作用：人际关系包括人。