《江西省医疗纠纷预防与处理条例》立法后评估报告.docx

《江西省医疗纠纷预防与处理条例》立法后评估报告（2014~） 一 导言（一）评估背景与评估目的近年来，随着经济社会的快速发展，人民群众不断增长的医疗服务需求与医疗服务能力、医疗保障水平之间的矛盾日益突出，人民群众对疾病诊治的期望与医学技术的客观局限性之间的矛盾日益突出，医疗纠纷时有发生，而且呈上升趋势为此，国家卫生计生委（现已改名为国家卫生健康委员会）启动了《医疗纠纷预防和处理条例（草案）》的起草工作，并已经列入2017年国务院立法计划一档立法项目近些年各地也在探索制定专门的地方性法规，规范医疗纠纷的预防与处理工作，构建和谐医患关系，维护医患双方的合法权益，维护正常的医疗秩序与社会和谐稳定2014年3月27日，江西省人大常委会审议通过了《江西省医疗纠纷预防与处理条例》（以下简称《江西条例》），于同年5月1日起施行，成为全国第一个就医疗纠纷预防与处理制定地方性法规的省份此后，安徽、天津、江苏、深圳、大连等共计10多个地区出台了地方的《医疗纠纷与预防处理条例》由于《江西条例》颁行以来，江西省在医疗纠纷的预防与处理工作中取得了明显的成效，得到了各方面的肯定与好评，为了更好地总结《江西条例》制定和实施的经验、做法及存在的主要问题，为国家层面出台《医疗纠纷预防和处理条例》提供地方立法经验和依据，国家卫生计生委法制司决定委托本课题组开展《江西条例》的立法后评估研究。

二）评估过程与评估方法接受委托后，课题组围绕评估目的、评估对象、评估标准、评估进程等拟定了评估方案，并按照评估方案对《江西条例》的立法文本和实施情况开展评估对于《江西条例》的立法文本评估：一是收集、整理评估所需的相关立法文本资料及相关研究资料；二是运用比较分析的方法，对《江西条例》和其他地方制定的同类立法进行比较；三是运用规范分析和价值分析的方法对《江西条例》展开分析，并确定评估标准；四是选定具有代表性的10位参与评估的专家（10位专家的学科领域涵盖了法学、医学及公共卫生管理）开展问卷调查，对《江西条例》的合法性、合理性、规范性、可行性及完整性等“五性”进行专业评价；五是在专家问卷调查的基础上，结合课题组对《江西条例》的分析，形成《江西条例》立法质量评估的初评报告；六是召开专家论证会对初评报告进行论证，并根据各方面的意见进行修改完善，从而形成终评报告对于《江西条例》的实施情况评估：一是赴省内各地的医疗机构、医疗纠纷人民调解委员会（医疗纠纷调处中心）及卫生主管部门、司法行政部门、公安机关、人民法院、乡镇人民政府、街道办事处、村（居）民委员会等，通过座谈、访谈、问卷调查等方式开展实地调研，收集一手资料，了解和掌握《江西条例》的实施情况与实施成效；二是对实地调研收集的资料进行整理和归纳，形成《江西条例》实施情况评估的初评报告；三是召开专家论证会对初评报告进行论证，并根据各方面的意见进行修改完善，从而形成终评报告。

三）评估报告的主要内容评估报告除导言外，由以下三个部分构成第一部分为《江西条例》的立法文本评价，在对《江西条例》的立法文本进行总体评价的基础上，对其主要制度进行分析评价第二部分为《江西条例》的实施情况评价，介绍了《江西条例》立法前后医疗纠纷的总体状况和《江西条例》实施的基本情况，反映了《江西条例》实施的主要成效，并揭示了其实施过程中存在的主要问题第三部分为相关立法建议，结合《江西条例》制定和实施的经验总结，围绕医疗纠纷预防与处理立法中的若干关键性问题，就国务院《医疗纠纷预防和处理条例》的制定提出具有针对性及可行性的立法建议二 《江西条例》的立法文本评价（一）总体评价《江西条例》由江西省第十二届人大常委会第九次会议于2014年3月27日通过，并于同年5月1日起施行《江西条例》由“总则”“医疗纠纷预防”“医疗纠纷处理”“医疗纠纷应急处置”“医疗责任保险”“法律责任”“附则”等七章共计64个条文构成《江西条例》作为全国首部省级医疗纠纷处理地方性法规，着眼于保护患者及其近亲属、医疗机构及其医务人员的合法权益，维护医疗秩序，在《中华人民共和国侵权责任法》、《中华人民共和国人民调解法》及国务院《医疗事故处理条例》等上位法的框架内，结合江西实际，对医疗纠纷预防和处理过程中的各方关系进行调整，在部门职责、医疗纠纷的预防、人民调解组织、医疗纠纷应急处置、医疗责任保险、法律责任等方面做了许多创造性的规定，有效解决了以往部门职责不明确、应急处置难以操作、人民调解委员会地位未确立等实际问题。

从总体上看，《江西条例》的主要制度设计较合理，内容较全面，结构较完整，条款逻辑严谨，表述规范，符合上位法精神和国家政策，地方特色鲜明，具有较强的针对性、可操作性和实效性，为有效预防和妥善处理医疗纠纷，保护医患双方合法权益，维护医疗秩序提供了法规依据二）主要制度的评价1.地方政府及其主管部门和相关单位的职责《江西条例》第三条规定：“医疗纠纷的预防与处理，实行属地管理、分级负责、预防为主、依法处理的原则这既是医疗纠纷预防与处理应当遵循的原则，同时也借此明确了医疗纠纷预防与处理实行“属地管理、分级负责”的职责体系，即从横向与纵向两个维度明确了医疗纠纷预防与处理的职责主体在此基础上，《江西条例》第四条至第九条共计六个条文分别规定了县级以上地方人民政府及其卫生主管部门，司法行政部门，公安机关，信访、价格、财政、民政等有关部门，医疗机构所在地、患者户籍所在地或者居住地乡镇人民政府、街道办事处、村（居）民委员会以及相关单位预防与处理医疗纠纷的职责《江西条例》的上述规定根据县级以上地方人民政府及其主管部门和相关单位的地位和职能分别明确了各自在医疗纠纷预防与处理工作中的职责，达到了“职责分工明确”的要求，解决了以往医疗纠纷预防与处理工作中“主体职责不明”的问题。

但是，对于相关单位的协作配合与协调联动，虽然在《江西条例》实施过程中建立了相应的机制，但《江西条例》本身缺乏明确有效的制度规范，也没有关于县级以上地方人民政府督促相关单位履行职责的规定2.医疗纠纷预防制度《江西条例》第二章以八个条文对医疗纠纷的预防做了规定，内容涉及医疗机构医疗质量管理与控制体系的完善、医疗纠纷处理制度的建立健全、医患沟通机制的建立健全、医疗机构及其医务人员的执业行为规范、医务人员的禁止性行为、患者及其近亲属的行为规范、患者及其近亲属或者其代理人查阅复印复制病例资料的权利、患方复印复制病例资料的有关要求等八个方面《江西条例》关于医疗纠纷预防制度的规定是比较全面和具体的，充分体现了“源头预防”的立法理念，有助于预防医疗纠纷的发生，在发生医疗纠纷之后也有助于查明引发纠纷的事实情况从而促进纠纷的妥善解决例如，《江西条例》第十六条关于建立健全医患沟通机制的规定，就为患者及其近亲属投诉和咨询提供了极大的便利，对于防范矛盾激化和事态恶化具有重要作用但是，将《江西条例》关于医疗纠纷预防的条文数和关于医疗纠纷处理的条文数加以对比，不难发现，后者的条文数要远远多于前者（后者是前者的3倍），呈现出明显的不平衡性。

这就难以体现《江西条例》第三条“预防为主”的原则3.医疗纠纷处理制度《江西条例》第三章分三节共计24个条文对医疗纠纷的处理做了规定第一节为“一般规定”，涉及医疗纠纷解决途径、医疗纠纷投诉与处理机制、病例资料的封存和保管、尸检、拒绝和拖延尸检的责任承担、遗体的移送和处置等这些规定为医疗纠纷处理中一些共性问题的解决提供了明确的法规依据例如，关于医疗纠纷解决途径的规定，就让医患双方一目了然，可以根据自身的实际情况选择不同的纠纷解决途径；再如，关于医疗纠纷投诉与处理机制的规定，保证了患方的投诉能够得到及时的回应，有利于防止矛盾进一步激化；又如，关于遗体移送和处置的规定，不仅规定了遗体移送的时限，还规定了殡仪馆应当及时接收、运送遗体的义务，对于解决医疗纠纷处理过程中患方拒不将遗体移送太平间或者殡仪馆而影响、扰乱医疗机构秩序的问题，也具有重要作用第二节为“协商与调解”，涉及医疗纠纷协商和调解的禁止规定、医疗纠纷的协商解决、医疗纠纷人民调解委员会的构成、医疗纠纷人民调解员的聘任和培训、医疗纠纷人民调解委员会的职责、医疗纠纷人民调解委员会的属地管辖、医疗纠纷人民调解委员会对调解申请的受理、代理人从事医疗纠纷代理活动的要求、医疗纠纷人民调解委员会不予受理和终止调解的情形、医疗纠纷人民调解员的选定和回避、医疗纠纷人民调解员调解前了解与核查相关情况、医疗纠纷人民调解工作应遵循的原则、医疗纠纷人民调解的期限、医疗纠纷人民调解协议书及其司法确认。

这些规定不仅将人民调解引入了医疗纠纷化解工作，开创性地建立了医疗纠纷人民调解制度，明确了医疗纠纷人民调解的法定地位，还为医疗纠纷人民调解工作的开展从主体及其职责、程序、经费保障、调解协议书的效力等方面提供了明确的规范依据，从而为江西省在医疗纠纷处理中形成“专业调解”之特色并有效化解医疗纠纷提供了坚实的法制保障第三节为“专家咨询与医疗鉴定”，包括医疗纠纷人民调解委员会专家库的建立、医疗纠纷人民调解委员会调解中的专家咨询和医疗鉴定、医疗事故技术鉴定和医疗损害鉴定、医疗损害鉴定和医疗事故技术鉴定鉴定人的行为规范、医疗损害鉴定和医疗事故技术鉴定的鉴定时限、鉴定人出庭作证医疗责任的判定具有很强的专业技术性，需要由医学专业人员来进行本节规定为医学专业人员参与医疗纠纷的处理提供了规范依据，有利于从专业的角度明确医患双方的责任特别是第四十三条第二款明确了申请医疗损害鉴定的，鉴定机构应当指派经司法行政部门登记并在临床工作的相关专业医学人员进行鉴定，对于确保医疗损害鉴定的专业性和权威性具有重要作用但是，《江西条例》在医疗纠纷的处理中同时规定了医疗损害鉴定和医疗事故技术鉴定，并且均可以做明确医患双方责任的依据，这就为实践中两种鉴定“打架”问题的出现埋下了隐患，而且容易让人们产生医学会等鉴定机构只进行医疗事故技术鉴定而不进行医疗损害鉴定的错觉。

4.医疗纠纷应急处置制度《江西条例》第四章对医疗纠纷的应急处置做了专门规定，内容涉及医疗机构医疗纠纷应急处置预案及安全防范、医疗纠纷报告、扰乱医疗秩序行为及报警、公安机关对扰乱医疗秩序行为的处置、社会治理综合治理机构和乡镇、街道、村（居）委会在医疗纠纷应急处置工作中的职责为解决以往医疗纠纷处理过程中现场处置难、“医闹”等扰乱医疗秩序和影响社会稳定的医疗纠纷多发等问题，《江西条例》以专章对医疗纠纷的应急处置做了上述规定其规范事项和相关主体的职责明确、应急处置的措施得当，对于有效处置可能扰乱医疗秩序和影响社会稳定的医疗纠纷，特别是对于防范和处置“医闹”事件具有重要作用5.医疗保险制度《江西条例》不仅在第十一条规定了鼓励和支持医疗机构及患者分别参加医疗责任保险和医疗意外保险，而且以专章对医疗责任保险做了更为具体的规定，由此确立了以医疗责任保险为主体的医疗风险分担机制《江西条例》规定的医疗保险制度主要侧重于医疗责任保险制度，并且对该制度做了比较明确和具体的规定，对于医疗意外保险则仅做了原则规定医疗保险只是医疗风险分担机制的一种，此外，还有诸如医疗风险互助金、医疗救助、社会救助、疾病保险等可以有效分担医疗风险的机制。

因此，《江西条例》在多元化医疗风险分担机制的确立方面还是存在较大空间的6.法律责任制度《江西条例》第六章对违反条例的法律责任做了规定，内容涉及医疗机构的法律责任、医务人员的法律责任、患方及其他人员的法律责任、医疗纠纷人民调解员的法律责任、医疗责任保险承保机构的法律责任、卫生主管部门的法律责任以及司法、公安、民政等部门和保险监督管理机构及其工作人员的法律责任《江西条例》规定的法律责任制度和其规定的相关单位与人员的职责或义务具有高度的对应性，即针对每一种违反职责或义务的行为都有相。