运用违法成本理论治理海事违法行为的思考.doc

运用违法成本理论治理海事违法行为的思考摘 要：如何有效制止海事违法行为，维护水上交通秩序，减少事故 的发生是海事执法人员每天思考的问题，从中也摸索出一些有效的办法 本文提出用违法成本理论来指导实践，将使海事执法措施更有效、更合理, 可以进一步提高海事的监管效能关键词：违法成本违法行为监管效能1.刖B随着2008年全球金融危机的爆发，国际、国内航运业遭受了沉重的 打击，一些大的国际航运公司连年亏损，国内小的船公司由于船舶吨位小, 航运成本高，更是处于微利或亏损的状态为减少亏损，提高船舶营运利 润，一些船公司开始采取减少船舶安全投入、超航区航行避免绕航、减少 船员等方法减少船舶支出；采取超载或改变船舶用途等方法来增加船舶收 人这些违法行为虽然短期给船东带来一定利益，但由于忽视安全生产造 成水上交通事故频发，不但给船东带來毁灭性的打击，而且也威胁着水上 交通秩序，造成巨大的人命、财产损失为扭转这一局面，海事部门加强了对海事违法行为的查处力度，水上 交通秩序有所好转，但船舶违法行为依然存在本文拟利用违法成本的理 论对该问题进行分析，探索解决Z道2 •海事违法成本的界定所谓违法成本，指实施了违法行为的组织和个人，为其违法行为所付 出的代价。

违法成本对违法行为的遏制和制约作用的理论基础是人们具有 趋利避害的本性按照法经济学“理性最大化”的基本假设，人作为理性 的“经济人”，都是利益最大化追求者他们在做出一定的行为Z前，总 耍对各种可选的行为方式的成本和收益的人小进行预测和比较，从中选择 能给自己带来最大利益的行为人们遵守法律并不是敬重或尊重法律的问 题，更多的是一种利益的刺激，当遵守法律比不遵守法律似乎给自己带来 更大的好处或更小的坏处，人们才愿意遵守但若违法的收益大于违法成 本时，那么从事违法行为是一项合乎个人理性的选择各学者对违法成木的具体内涵说法不一，有些认为违法行为应包括行 为人从事违法行为时实际支出的成本、机会成本及被依法追究的预期成 本，也有些认为应包括固定成本和法律施加的处罚成本；还有些学者认为 违法成本包括实施违法行为过程中的物质耗费、实矗违法行为造成的社会 后果以及所受惩罚和制裁本文结合海事行政的实际，认为海事违法行为的成木应包括以下方 面：一是行为主体实施违法行为必然要承受的资源耗费，我们称为固定成 本；二是违法行为受到追究时所承担的预期成本，也称为法定成本；三是 行为性成本，因多次违章被海事部门列为重点跟踪船舶，导致被检査的次 数增多，或等候检查或被滞留，其行为所到一定限制；四是信誉成本，对 于一些船舶，因违章而造成信誉损失，从而也导致原本具有的便利丧失或 客户的不信任。

由于实践中并不是每次违法行为都得到查处，因此，对于特定的行•为 人而言，违法成本是一个变量，最终取决于行为人与法律实施强度的博弈 由于固定成本和违法收益比起来往往不值一提，因此，为简化问题，海事 违法成本用公式可表述为：违法成本二（法定成本+行为性成本+信誉成本） X查处的概率3 •海事违法行为的治理途径有了以上的公式，对违法行为的治理途径也清晰了，即只要增大法定 成本、行为性成本、信誉成本及查处的概率中的任一项或几项，即可增加 违法成本，从而使违法成本超过违法收益，达到治理违法行为的效果但 是否是一味简单增加就能达到效果呢？事情似乎并不如此简单，下文拟针 对每一项进行分析3・1增加法定成本海事执法人员在执法实践中经常会遇到一个问题，是按章重罚还是依 据违法行为人的实际进行减轻处罚如《内河海事行政处罚规定》对于船 舶不具备安全技术条件从事货物、旅客运输，或者超载运输货物、超定额 运输旅客，应责令改正，处2万元以上10万元以下罚款一些执法人员 认为应该重罚，一是维护法律的严肃性，二是对其他违法船舶有威慑作用, 在长江海事局某些辖区对超载船一律处2万以上的罚款，确实起到很好的 效果，超载船明显减少。

另一些执法人员则认为大多数内河船都是夫妻船, 船吨位小，利润低，若动则罚2万以上，一是执法难度太大；二是确实不 忍断了相对人的生计因此，往往采取减轻处罚的措施本文认为重罚增加了行为人的法定成本，也即增大了其违法成本，且 违法成本远大于收益，按照违法成本理论，可以起到遏制违法行为的作用但并不是罚得越重越好，罚得过重会起反作用对于海事违法行为的处罚 也是一样，过重导致相对人无法生存时，暴力抗法事件也就随之产生，社 会不稳定因素随之增加此外，处罚过重也不符合行政处罚的适当原则， 即《海上海事行政处罚规定》第十一条规定的“海事行政处罚的轻重，应 当与海事行政违法行为和承担的海事行政法律责任相适应”的规定而处 罚过轻也不是执法人员应采取的措施，其法定成本小，违法成本低于收益 时，相对人会故意采取违法行为，处罚失去了应有的意义广东海事局在这方面进行了有益的探索，即在调研的基础上，形成了 海事行政处罚自由裁量标准，依据实际的情况，将船舶按吨位分成不同的 等级，吨位越大罚得越多，吨位小的罚得少在全广东局形成统一的处罚 标准，减少了执法人员自由裁量权，避免了违法船舶法定成本过高或过底 的现象标准执行以來，执法人员的权力寻租的机会少了，相对人也因事 先知道违法行为给予的处罚数额，而对口己的违法行为有所抑制，一旦被 查处，由于执法公正，也不会对执法行为造成过激的干扰，使执法人员的 执法压力减少。

3・2增加行为性成本在增加行为性成本方面，海事部门探索不多，目前仅有的重点船舶跟 踪制度，主要是根据安检结果或事故来启动，涉及违章仅在其逃逸时才启 动重点船舶跟踪程序，很少由直接违章启动该程序的在增加行为性成木方面，美国某州的案例可以给我们有益的启迪该 州规定，单人乘载的车辆违章行驶到多人乘载汽车专用的快车道上，处罚 标准是5美元但这5美元的罚款不能直接交给执罚的交警，得到指定的 地点去缴纳，而这个指点的地点只有一处，缴罚款时经常排队，如果规定时间没有缴纳罚款，案子就会转到法庭，如果法庭规定时间过去了还没有 按时缴纳罚款，案件的性质就会起变化，违法行为人就可能被指控“藐视 法庭”，变成了严重的刑事犯罪好不容易把罚款交上了，事情并不因此 而结束，相反，麻烦可能才刚刚开始你的这一次违章记录将被载入你的 个人档案，到明年你再去办理汽车保险时，保险商会因为你这次记录在案 的违章记录认定你属“高危客户”，会向你收取比别人也比你自己过去一 年更高的保费；你要去贷款，银行也会因此认定向你贷款有更大的风险， 而要你提供更多的担保等，区区5美元罚款的违章，带来无穷无尽的麻烦, 其代价可不小 其实，一句话，就是讣“违法者寸步难行”。

海事部门要增加行为性成本，还需要一些基础的工作要做，如将违法行为记录 到船舶的签证记录中，根据违法行为的性质或次数，采取区别对待措施， 对一些违章船实施重点跟踪；对一些违章船减少便利的措施，如现在许多 海事处都实施24小时签证措施，对这些违章船便可实施8小时签证制度, 8小时工作时间外，一律不签等措施，从行为上造成违法船舶的限制或麻 烦，增加其行为性的成本3・3增加信誉成本目前,在对船公司信誉管理方面，海事部门发布了《中华人民共和国 海事局安全诚信船舶、安全诚信船长评选规定》等规范性文件，对安全诚 信船舶在签证等方面予以便利措施，以激励船舶遵章守法，体现了讣“守 法者畅通无阻”的理念这些措施，让守法船舶降低了行为性成本，促进 了船公司守法的意愿但这些措施对经营管理一般或不佳的船公司儿乎没有任何效果，这些 船公司知道自己怎么努力也达不到安全诚信的条件，因此，便考虑从其他 方面降低成本，诸如减少船舶配员等违法行为便应运而生如何针对这些船公司采取遏制措施呢？本文认为应该采取和目前海 事部门安全诚信管理办法相反的措施，即采取增加信誉成本的方法具体 而言，可以采取通报违法船舶安全记录或违法记录的措施，使航运界知道 该公司的安全情况，对其安全状态产生不信任。

目前的海事部门的信誉管 理之所以不产生任何效果，是因为所谓的信誉管理仅局限在海事系统内 部，你信誉好了，海事部门都给你开绿灯，你信誉不好，海事部门最多也 是制造一些小麻烦，伤不到筋骨但若海事部门和社会各界有充分的沟通 机制，及时向社会各界通报一些船公司不良的安全记录，货主也是理性“经 济人”，就不会把价值不菲的货物交给这些不安全的船公司去冒险安全诚信管理办法属于正激励，而增加信誉成本的方法属于负激励 只有通过正、负激励的方式相结合的方式才能促使船舶遵纪守法3・4增加查处的概率“徙法不足以自行”，如查处的概率为零，不论其它的成本有多大， 违法成本依旧为零，因此，增加查处的概率是提高违法成本的关键所在如何增加查处的概率呢？有学者认为执法人员数量、执法频率、查处 水平、执法意愿和查处概率正相关，执法程序要求和查处概率成负相关 理论上而言，确实可以从增加执法人员数量，提高执法频率，简化执法程 序等方面入手，达到增加杳处概率的效果但就海事执法现实而言，基层 海事部门很难做到随意增加执法人员数量；而提高执法频率也会大大增强 执法人员工作强度，增加执法成本，一定程度上降低执法意愿而简化执 法程序更不是基层海事执法人员能够自主的事项，在公民意识逐渐增强的 当今社会，程序稍微欠缺就有可能被起诉并败诉，因此也不现实。

本文认为在现有的条件下，海事部门应该从提高查处水平及执法意愿 入手，提高查处违章的概率，增加违法成本1) 提高查处的水平海事部门如何在现有的条件下提高查处水平呢？本文结合一些海事 局实际的做法来回答这一问题一是要摸清违法船舶活动的规律，制定相应的查处对策如一些违法 船舶知道海事部门是一个行政部门，也有上下班、节假日，因此，在正常 的上班期间，违法船舶在偏远处潜伏，但一下班，或节假日，这些违法船 舶便蜂拥而至，给水上交通安全带來极大的隐患如2012年某违章砂船 就是为逃避海事监管在半夜时出动，结果在横越珠江口伶仃水道时被航道 中的货舱撞沉，造成重大人员伤亡珠海海事局在这方曲进行了探索，找 出了违法船舶的规律，摸索出“5+2”、“白加黑”，以“阵地战”对付“游 击战”的办法，取得较好的效果二是关口前移，合理安排监控点内河水道一般都有一些船舶必经之 处，合理找到这些位置，并将执法人员派往这些点值守，可以起到“一夫 当关，刀夫莫开”的作用目前，广东海事局已经在各水道设立众多的监 控点，海事执法人员在监控点上便可以查看所有过往船舶，大人提高了监 管和杳处的效率三是采取网格化技术，提高监管效能网格化技术在公安交警部门广泛使用，大幅提高公安交警部门的执法效能。

在水上交通中，网格化技术 同样有用武之地，海事部门可以以船为单位在辖区水域划分网格，保证巡 航不留死角，同时加大以指挥中心的沟通与联系，发现大规模的违章可以 调集多艘船舶协助执法，以提高执法效能四是采取电子巡航技术，提高监管水平目前，海事部门可以利用的 技术手段有VTS、AIS、CCTV以及VHF等佛山海事局、珠海海事局在如 何有效利用这些技术做了非常好的探索如珠海海事局专门制定了《电子 巡航指南》，要求执法人员在巡航前对AIS和VTS进行分析，根据分析结 果采取不同的巡航策略，以提高巡航的针对性，提高查处的概率2）提高执法人员的执法意愿海事部门属于行政机关，对执法人员的激励手段有限，执法人员实际 也是“经济人”，也有趋利避害的本性一线执法人员辛苦执法，其实没 有什么奖励，只有个别人可能应表现突出而得到晋升，因此，普遍而言， 执法人员自发的执法意愿较低如何提高执法人员的执法意愿呢？既然没有正激励，那么同样可以尝 试负激励许多执法人员没有意识到其口身的职责，没有意识到安全责任 追究的大环境在海事监管范围内，因监管不到位，查处不及时，发生事 故有可能会因不作为造成渎职罪，因此，对海事执法人员应。