国库现金管理及与债务管理的协调配合.doc

国库现金管理及与债务管理的协调配合!1!财政部国库司韦士歌为了做到债务管理政策与国库现金调度的协调配合，提高国库现金 的使用效率，我们在对当今世界上主要发达国家的国库现金管理活动进 行比较分析的基础上，就今后我国如何有效地管好用好国库现金并改进 债务管理政策等问题，做了初步研究一、发达国家国库现金管理的主要做法顾名思义，国库现金管理是指一国国库部门（即财政部）进行的现 金管理活动这里的现金属于财务管理范畴，它包括狭义和广义两层含 义：狭义的现金是指库存现金和活期存款，也就是我们平常所说的现金; 广义的现金还包括现金等价物，即期限短、流动性强、易于转换为已知 金额现金（即狭义现金）而且价值变动风险很小的投资通常，现金管 理是指企业财务部门通过在现金和现金等价物之间进行转换，使企业现 金保持相对稳定的数额，继而熨平（Smoothing ）企业的现金流量波动和 提高现金的使用效率至于国库现金管理，则与企业开展的现金管理非常相似在发达的 市场经济国家，国库现金管理是指国家财政部通过定期发行短期债券和 每天运作国库现金等主要方式，实现熨平国库现金流量波动和提高国库 现金使用效率的目标一）定期发行短期债券短期债券是指初始期限在一年以内、定期发行的可流通债券，目的 是平衡年内季节性国库收支余缺。

从预算收支角度看，在国库现金净流 入月份，短期债券发行量和短期债券余额会相应减少；在国库现金净流 出月份，短期债券发行量及其余额会相应增加这就在实践上要求，短 期债券余额必须具有相当大的规模，以便为有效地管理国库现金流量提 供较大的回旋余地；从长期来看，短期债券筹资成本总是低于中长期债 券，因此始终保持相当大的短期债券余额，能显著降低政府债务的总体 筹资成本通常短期债券是定期发行的，每季度每次发行额大致相同，这便于 投资者形成稳定的预期和投资决策；而季度之间每次发行额有所不同， 它是根据季度国库收支预测决定的以美国为例，期限为13周和26周 的短期债券每周发行一次，2000年第二季度每次发行160亿美元左右， 第三季度约为180亿美元除定期发行外，发达国家偶尔还不定期地发 行期限在13周以内的债券，即现金管理债券，以满足国库支出的临时性 需要由于现金管理债券是不定期发行，因此其筹资成本高于定期发行 的短期债券二）国库现金的日常操作由于主要发达国家的中央银行一般不对其负债支付利息，或所付利 息大大低于市场利率，因此财政部通常在央行账户上只保留很少量的相 对稳定的现金余额，其它大量现金则或者存入商业银行，或者进入货币 市场，每天由财政部债务管理局进行运作，以尽可能提高国库现金的使 用效率。

1 •美国模式：在商业银行开设存款账户美国、德国和加拿大等国家采取在商业银行开设存款账户的方式， 这里仅以美国为例目前，美国财政部在央行账户的日终现金余额，基 本保持在50亿美元左右，其余大量现金则存入几家大型商业银行，即“税 收与贷款账户”而且税收收入毋须缴入央行账户，可直接进入税收与贷 款账户根据每天国库收支预测，当央行账户日终现金余额可能低于50 亿美元时，财政部即在当天或次日上午11点以前，从商业银行税收与贷 款账户调入现金补足；当央行账户日终现金余额可能高于50亿美元时， 财政部即将多余现金转入税收与贷款账户赚取利息收入对于税收与贷款账户上的现金，由于商业银行既要支付利息，又必 须提交足额的优质金融工具作为抵押品，为此商业银行通常与财政部商 定：财政部税收与贷款账户上的现金不能超过某一限额与此同时，由 于中央预算收支金额较大，因此每天对央行账户日终现金余额的预测常 会出现较大误差；不过，由于财政部每天都对国库现金进行运作，因此 央行账户日终现金余额一般在第二天即可恢复正常但是，如果遇集中 纳税日期，大规模的税收收入会大大超过税收与贷款账户限额，致使央 行账户日终现金余额较大，有时会持续两周时间。

1997年4月底，央行 账户国库现金余额曾高达522亿美元2•英国模式：进入货币市场进行日常运作英国、法国、荷兰和葡萄牙等国家采取这种模式，这里仅以英国为 例英国财政部只在英格兰银行开设存款账户，目前日终现金余额保持 在2亿英镑左右根据每天的国库收支预测，若央行账户日终余额可能 低于2亿英镑时，英国债务管理局在发行短期债券之外，会卖出或回购 所持有的金融工具，筹集国库所需现金回购(Repo)是指债务管理局 暂时卖出优质金融工具并放弃所有权，待约定时间过后再按既定价格购 回并收回所有权若央行账户日终现金余额可能高于2亿英镑时，英国 债务管理局会买入或回售(Reverse Repo )优质金融工具，赚取利息收 入回售也叫逆回购，是指债务管理局暂时买入优质金融工具并拥有所 有权，待约定时间过后再按既定价格售出并放弃所有权为了充分保证国库现金的安全性和所持金融工具的流动性，从而随 时保证国库支出需要，英国债务管理局规定：回购或回售交易，必须具 有十足的优质金融工具作为抵押品；买入或卖出的优质金融工具，其剩 余期限最长不能超过半年；优质金融工具包括英国政府债券、信誉卓著 的商业银行发行的英镑短期票据，以及美国政府债券和德国、法国发行 的欧元政府债券等。

回购、回售或买卖交易，要么采取竞争招标方式， 要么采取双方议价方式按照《马斯特里赫特条约》的规定，欧盟各国 中央银行不能向本国财政部发放隔夜信贷来弥补其预算收支差额，为此 英国债务管理局与几家大型清算银行签订了 “备用透支协议”，以应付国 库的不时之需二、发达国家国库现金管理的共同特点尽管主要发达国家国库现金管理的模式有所不同，即便是同一种模 式也由于各国国情、历史、法律、文化和体制的不同而具有不尽一致的 操作特点但是总的来看，各国财政部一方面都在定期发行短期债券， 另一方面在管理国库现金方面还具有以下几个共同特征：（—）科学地进行预算收支预测预算收支管理是国库现金管理的基础发达国家财政部在管理国库 现金的操作中，一般是根据预算收支状况在年度内的季节性变化规律， 并结合分析经济运行态势对当前及未来一段时间的预算收支状况进行科 学预测后，决定短期债券的发行时机和发行数量，相机决定如何有效地 管理国库现金通常情况下，国库收支预测是比较准确的，出现的误差 （如英国不超过1000万英镑）不会对国库现金管理带来不利影响二） 具备发达成熟的货币市场毫无疑问，无论是国库现金直接进入货币市场还是存入商业银行账 户，安全高效的国库现金管理都必须以一个具有较高流动性和安全性的 货币市场作为支撑。

从发达国家货币市场运行情况看，其参与者众多， 交易品种丰富，市场流动性很强这种市场环境，为有效管理国库现金 提供了必要的前提条件三） 国库现金管理与债务管理的有效结合国库现金管理与债务管理的结合，一方面表现在其具体运作均是由 财政部债务管理局负责实施，另一方面国库现金可以直接进入货币市场， 买入或回售、卖出或回购短期债券乃至中长期债券更为重要的是，短 期债券的定期、均衡和滚动发行，能在一定程度上减少中长期债券的发 行数量，提高政府债券市场的流动性，降低政府债券筹资成本而且， 从中长期来看，预算收支状况的变化，往往既需要增加或减少发行中长 期债券，又需要增加或减少发行短期债券三、今后我国开展国库现金管理的几点建议目前我国还没有开展国库现金管理工作当国库现金较多时，大量 现金会沉淀在人民银行国库账户上，造成资金闲置浪费；当国库入不敷 出时，往往是靠发行中长期债券予以补足，筹资成本较高而且灵活性差 为了尽可能地提高国库现金的使用效益，并尽可能降低政府债务筹资成 本，今后我国在改进政府债券发行的同时，也应当借鉴国际通行做法， 逐步开展国库现金管理一）定期、均衡、滚动发行短期债券发行短期债券是国库现金管理重要而且灵活的手段。

以美国为例，1997年以来联邦预算收支状况“出乎意料”地好转，使得国库现金较为 充裕，致使短期债券发行数量大大小于到期数量其余额从1996年末 7774亿美元降到1998年6月末6411亿美元，占全部可流通债券余额的 比重从22%降到19%对此，1998年6月24日，克林顿政府财政部部长 助理加里•盖斯勒就预算盈余时期的债务管理问题在众议院筹款委员会 作证时说：“短期债券减少已使政府债券市场流动性下降，可流通债券平 均期限逐步变长，长期来看这会抬高债务筹资成本；而且通过每周发行 一次短期债券，我们能更有效、更灵活地管理变化不定的国库现金需求 为此我们决定减少发行中长期债券，而不再减少发行短期国债「1999 年底，短期债券余额增加到7371亿美元，占可流通债券的22%我国曾在1994-96年三年间发行过7次短期债券，曾对当时人民银 行开展公开市场操作试点发挥了积极作用由于不是定期、均衡、滚动 发行，这些债券早已退出流通，因此对于便利国库现金管理和降低债务 筹资成本没有起到应有的作用借鉴国际经验，今后我国应逐步做到定 期发行短期债券，每次发行额相对稳定，具体数额根据届时国库收支状 况确定；逐步提高短期债券余额占全部可流通债券余额的比重，相应减 少中长期债券余额，以降低债务总体筹资成本；重点发行3月期和6月 期国债，逐步形成短期债券的基准收益率，最终取代一年期银行存款利 率成为长期浮动利率债券的利率基准。

近几年来债券登记托管系统和资金清算系统的改进，使我国发行短 期债券的技术条件基本具备不过，现行存款准备金制度在某种程度上 不利于短期债券的定期、均衡和滚动发行众所周知，改革开放以来我 国存款准备金制度经历了几次重大改革，已经取得了很大进展，但是与 发达国家相比，目前法定准备金率仍然偏高，特别是由于准备金利率远 远高于活期存款利率，致使我国的准备金政策既不利于商业银行提高流 动资金管理水平，也构成了短期债券筹资成本的利率下限较高的准备 金利率，既不利于降低短期债券的筹资成本，也不利于形成合理的利率 期限结构，因此应逐步予以适当降低，同时还需降低法定准备金率二）积极开展国库现金的日常运作假如今后某个时期财政部有大量现金闲置在人民银行国库账户上， 那么如何有效运作国库现金从而提高其投资收益便成为国库现金管理的 当务之急从我国情况看，尽管10多年来货币市场和债券市场已有很大 发展，债券交易和资金结算较为安全，但是政府债券依然交投清淡，流 动性不强，可以说这两大市场目前还处于初级发展阶段，现阶段对国库 现金进行日常操作还存在着一定的困难不过我们也应当看到，从现在 起尝试对国库现金进行积极运作，既能够提高国库现金的使用效率，也 能在一定程度上促进货币市场和债券市场的发展与完善。

由于目前我国商业银行本身资金运作效率不高，加之货币市场和债 券市场发展不够完善，因此单独依靠美国模式或英国模式均不利于国库 现金的有效运作我们建议采取美国模式与英国模式相结合的操作方法, 即既在商业银行账户存款又进行货币市场运作进行货币市场运作，能 够增加货币市场和债券市场参与主体的类型，有利于提高市场流动性； 在货币市场和债券市场不够完善条件下，财政部通过在商业银行开设存 款账户，可在一定程度上减轻对货币市场和债券市场产生的压力在具体操作时，财政部可考虑在人民银行国库账户上保持一个相对 稳定的现金余额，其余现金或者存入商业银行账户，或者进行货币市场 运作关于存入商业银行方式，可选择几家大型商业银行作为开户银行, 存款种类、期限、数额可根据国库现金状况及预算收支预测情况加以确 定，存款利率可采取竞争招标形式确定至于货币市场运作方式，财政 部应主要依托银行间债券市场，以债券承销机构作为交易对手，开始时 可每周操作一次，以后可逐步增加操作次数；由于目前没有定期发行短 期债券，同时今后几年可流通债券到期的很少，因此应以回售或回购方 式为主；一旦开始定期发行短期债券，或陆续到期的可流通债券规模较 大时。