行政机关奖励行为及其效用的法律分析.docx

    行政机关奖励行为及其效用的法律分析    张慧平[摘 要]奖励，常常被当作惩罚的反义词，因其授益性、效果明显等特点而被管理领域的管理者所青睐;但奖励作为一种影响行为人的外在因素，在存在显著正面效果的同时，也存在着不可忽视的负面效果在行政管理领域，奖励也逐渐被大量适用，既因为奖励本身对相对人的主体地位的尊重和重视，也因为奖励往往顺应了被奖励者的意愿，因而能更加容易地获得相对人配合和响应，进而能够获得比较明显的行政管理效果但作为国家公职机关，行政机关必须正确认识奖励之“恶”，审慎运用奖励手段，同时也必须促进奖励行为的科学化、规范化和法治化[Key]奖励;行政机关奖励;效用;法律分析[]D922 []A []1672-1071（2021）05-0047-08问题的提出“二十一世纪什么最重要？人才！”这一句在国人中一度流行的台词已经成了明确的事实经过四十多年的改革开放，政治、经济、文化的发展使“人”相对于事务、行为的重要性日益凸显，“人是目的，而不是手段”的定位得以确立在国家、政府与公民的关系问题上，从主体——人的角度出发，以人们权利和利益的实现为终极目的，已经成为普遍的共识基于人的主体意识和尊严、权利意识的觉醒，各种法律规范对人的权利的规定和保障，人们对于利益的追求和渴望，加之国民经济快速发展带来的国家财富的快速增加，我国行政执法、管理的手段从过去强制的命令—服从，向柔和的协商—指引模式转变。

各种奖励手段，由于其对相对方的影响更直接，更容易达到行政管理的目的，于是被越来越多地采用当我们审视这些被行政机关频繁使用的奖励时，会发现许多奖励无论从其内容、实施方式，还是从目的和效果上看，都有着较大的差异行政机关的奖励作为一种对人们行为产生影响的行政权力运作方式，所关涉的社会关系主体具有特殊性，所产生的心理影响具有重要性，所能产生的社会效果具有复杂性奖励既不同于不管不顾的消极不作为，又常常被认为与惩罚相对立，不具有惩罚的严苛和消极影响，于是被正在转型的行政机关所青睐行政机关因此失去了对权力滥用的防范和腐败的警觉正确鉴别和认识行政机关不同的奖励行为及其产生的效果，在我国当下的政府职能转变、行政体制改革和转型过程中有着积极的意义一、 行政机关奖励行为是什么？（一） 人类的行为模式分析从行为主义的视角分析人类的行为及其模式，我们会发现人们之所以采取某种行为，或者以某种模式实施某种行为，无非就有以下两种一是来自于自身的自觉自愿，属于积极主动性行为模式，一是来自于他者有形无形的强迫、压制，或是他者的各种物质或者非物质的诱导，属于消极被动性行为模式当人们遇到自己偏好的事务时，他常常会自觉地、积极主动地采取某种行为;相反，如果该事务不属于其所偏好的范围，则消极被动对待，甚至采取完全对立的行为。

基于人类的这种行为乃至心理特点，为了调动行为人的积极性，实现某种目标，理性的人类设计了奖励和惩罚的制度功利主义大师杰里米·边沁（Jeremy Bentham）就曾说过，“自然把人类置于两位主公——快乐和痛苦的主宰之下只有它们才指示我们应当干什么，决定我们将要干什么是非标准、因果联系，俱由其定夺凡我们所行、所言、所思，无不由其支配：我们所能做的力图挣脱被支配地位的每项努力，都会昭示和肯定这一点一个人在口头上可以声称决不受其主宰，但实际上他将照旧每时每刻对其俯首称臣功利原理承认这一被支配地位，把它当作旨在依靠理性和法律之手建造福乐大厦的制度的基础”[1]57当然，在法治成为普遍治国方略的现代，法律具有至上权威，人们之间的社会关系更多地通过权利义务来表达，法律因其所内含的道德性而获得了人们的认同和自觉遵守及践行多数人义务的履行并不直接或主要不是依赖法律的惩罚当然，法律义务的强制性提醒促成了人们对行为的自我规范，也即产生“法律具有牙齿，准备随时咬人”的效果，或者说法律的强制力、惩罚性具有威慑作用边沁认为，法律是基于人的避苦求乐的本性和为了追求公共福利，用赏与罚两种方法而设计的一种社会制度[2]218赏和罚对人们行为的影响形成法律制度的基础和依据。

人相对于动物而言，具有一定的理性能力，面对各种事务，基于自身的理性判断作出选择更重要的是，人性是趋乐避苦的一般情况下，当面临不利于自身利益的事务，人们会选择妥协和让步，调整自己的行为模式，让利益损失减少到最小，或者彻底避免损失发生刑罚、行政处罚以及其他各种惩戒措施，正是利用了或者立基于人类的这一特性而创设的几乎在每一个人类社会时期，都存在惩罚制度只有在那些如霍贝尔所说的很小的、与世隔绝的社会里，对于如何处置违规者，人们才有些无所适从但即使如此，这些社会仍认可父母对子女的惩罚所以说，惩罚是人类社会的一个普遍现象[3]1惩罚是对自由、财产乃至生命的剥夺，惩罚意味着某种不利的后果，意味着痛苦惩罚其实是一种恶，但又是必要的随着人类文明的进步和发展，各种惩戒手段已经被率先不同程度地规范化、制度化、法治化，受人类的物质和精神文明所影响和决定的惩戒制度也愈益正当化《牛津法律大辞典》认为，“Punishment”（惩罚，刑罚），指的是“享有法定权的人使他人遭受某种痛苦、折磨、损失、资格丧失或者其他损害而实现惩罚只有经合法授权才能实施惩罚，否则就构成侵权甚至犯罪在现代社会中，刑罚一般限于作为某种违反刑法行为。

一般而言，不得因某人违反民法为由而对他适用刑罚不过，家长或教师可以惩罚来惩戒未成年人”各种场合都可以使用惩罚，一般适用于家庭、学校、军队、职业协会、工会以及政治团体等”但是最为重要的是通常由政治团体对违法者所实施的处罚”[4]922正当化了惩戒制度，无论是遵循“罪刑法定”“罪刑相适应”的刑罚制度，还是受“处罚法定”“过罚相当”“处罚与教育相结合”约束的行政处罚，既是对被惩罚相对方过去违法、犯罪行为的惩罚和教训，也是对其他公民或者组织的警示和教育通过物质、精神利益损失，人身自由乃至生命的剥夺，警示某些行为是不能做的，或者某些义务是必须履行的单方面地迫使相对方遵纪守法，采取符合法律或者其他行为规范如道德、习俗、公司章程、各种单位的规章制度等的行为，而不管相對方是否乐意在法律上，无论何种惩罚，都是存在一定成本的，包括各种制度建设和实施成本，以及给当事人造成的心理压力和不良影响，表现为各种有形、无形、可计算、不可计算的成本这些成本以及其所引发的不良后果（其实这也算一种成本），导致了惩罚行为中谦抑原则、审慎原则、比例原则、正当法律程序原则的产生，同时也促发了人们对另一种行为的思考和运用，即奖励奖励是与惩罚完全相反的行为模式，从语义学上讲，是惩罚的反义词。

因为，当被给予利益或好处时，人们也常常会调整自己的行为，一如赛跑兔子前面的胡萝卜，哄小孩的方糖，兔子为了得到胡萝卜，会完成人们所希望的赛跑表演，小孩为了得到方糖，会按照大人们的希望去行事为了得到“这个”利益或好处，而选择去做“那个”被要求的行为，奖励就是这种通过授予利益、给予好处，而旨在让对方选择某种行为的行为这个”利益或好处常常是被奖励者所欲甚至渴望得到的，而“那个”行为则往往是被奖励者所不愿去做但又不能被强迫去做的，为了达到奖励者所期望的效果，或者说是奖励者为达到自身的目的，通过付出一定的利益或好处，诱导相对方实施奖励者所欲的行为作为理性人的奖励者，一定进行过成本效益计算，通过奖励方式实现自己的目的是有效的、合算的，甚至是明智的所以，奖励在学校教育领域、员工管理及其他各种行政性管理领域被广泛使用奖励，简单地说就是一种激励手段，是激发人们的荣誉感和进取心的措施，是一种调动行政人员和管理相对人的积极性，最大限度地挖掘潜在能力的管理方法通常只需要不太多的奖品（或者物质的，或者精神的，或者二者皆有）就可以吸引、诱惑相对方从事其本不乐意的行为与惩罚之给予人们痛苦不同，奖励不仅仅是给予人们利益、好处，更是对人们欲望、需求的满足乃至迎合。

奖励是奖励关系主体间的双赢：奖励者虽然付出了一定利益、好处，但获得被奖励者的配合，减少了对抗和抵触，以较低的成本实现了目标;被奖励者当然获得了自己所欲得到的利益、好处二） 行政机关奖励行为是存在本质差异的由于政府行政管理的特性，尤其是其对复杂性、灵活性，以及效率性的要求，必然导致行政管理手段的多樣性激励性政策和惩罚性政策（carrot and stick）相辅相成，共同成为影响相对人行为的有效手段古人早已知晓‘ 凡治天下，必因人情人情有好恶，故赏罚可用’在现代国家中，行政奖励行为和行政处罚行为、行政强制行为等相并列，成为备受重视的行政手段之一[5]241惩罚手段自然必不可少，这是历史的经验，而奖励手段的广泛采取，则应该说是近代行政的产物，是社会政治、经济、文化发展的产物，与人类物质财富极大丰富、政府财政收入随之增加有关，也与民主制度的实施、行政管理相对方主体地位、权利意识的提升有关财富的增加使得奖励这种授益行为变得可能，政治、文化的发展，社会的复杂化，使得单一地运用惩罚和教育的手段，变得力不从心、捉襟见肘，也不利于政府在民众当中良好形象的塑造历史发展的事实要求作为管理者的政府，必须采取除惩罚以外的多样化的手段，以有效应对日新月异的社会和市场，尊重乃至促成民众权利和利益的实现，毕竟“人民的利益是最高的法律”。

与强制、命令相对的民主的、温和的行政手段应运而生在国家政治生活和社会生活中，奖励是一种司空见惯的行为，可以说，几乎没有一个行业或者一个领域在管理过程中不采取奖励措施，以实现自身的目标政府管理亦不无例外无论是立法领域、行政领域还是司法领域，奖励措施可谓层出不穷[6]“行政奖励和行政制裁都是国家行政管理的重要方式国家行政机关是行政奖励的当然主体，各级人民政府、各级行政主管部门，在实施国家行政管理的过程中，有权对符合条件的对象给予奖励，成为行政奖励主体”[5]240从表面上看，行政机关采取的各种奖励性质的行为，无论是作为报酬或酬劳的悬赏，还是作为实现行政目标之诱导手段的奖励，以及真正独立意义上的奖励，如国家科技进步奖等，都是为行政管理的相对人提供了包括物质和精神两方面的授益性行为，都需要付出国家（或者准确地说属于人民）的财富，而相对人则会在这一类行为当中获得物质或者精神奖励，或者两者皆具的利益从实质上看，行政机关的奖励行为绝不是给予符合被奖励条件的行政相对人一定物质或精神利益这么简单，背后存在着行政机关或者整个国家或政府的特定的或一定的用意，“是行政主体为了表彰先进、激励后进，充分调动和激发人们的积极性和创造性，依照法定条件和程序，对为国家、人民和社会作出突出贡献或者模范地遵纪守法的行政相对人，给予物质的或者精神的奖励的行政行为”[5]240。

按此界定以及实践中行政机关所实施的各种奖励，我们不难发现，有的是为了表彰先进、激励后进，如各种科技进步奖;有的是为了充分调动和激发人们的积极性和创造性，如给予科技创新企业的各种津贴、税收优惠等;有的是对作出杰出贡献的相对人颁发的奖励，如对某个消防队或个人授予其先进集体、先进个人的荣誉称号行政机关在执法和管理的过程中，经常会通过提供奖励而吸引相对人提供相关信息，从而提高执法和管理效率等行政机关通过奖励实现行政目的，比如《国务院关于2018年度国家科学技术奖励的决定》中就明确该奖励是“为深入贯彻落实新时代中国特色社会主义思想，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，坚定实施科教兴国战略、人才强国战略和创新驱动发展战略，国务院决定，对为我国科学技术进步、经济社会发展、国防现代化建设作出突出贡献的科学技术人员和组织给予奖励”[11]行政奖励的效果或者是明确而易见的，或者是潜在的，有些效果甚至是连实施奖励的行政机关本身都不曾预见到的如行政机关常常发出悬赏广告，奖励那些为行政管理工作提供线索或便利的行政相对人，由此行政机关获得了管理上的信息，节约了行。