完善失地农民社会保障制度的探讨.doc

完善失地农民社会保障制度的探讨随着工业化、城市化进程的加快，农民尤其是城郊结合部的农民越來越多地 失去了他们原来赖以生存的生产资料——土地，成为了“失地农民”上班无岗， 种地无田，低保无份”则是他们生活的真实写照因此 妥善解决失地农民的问 题是我国城市化和工业化进稈•中必须面对和解决的问题传统的行之有效的“土 地换就业”的安置方式逐渐失灵，简单的货币安置则只能解决他们的近忧，难以 化解远虑浙江省经过五年多的实践与探索，在建立和完善失地农民的社会保障 制度出台了一系列的制度性文件，取得了一定的尝试性经验但H前仅处于起步 阶段，主要是以解决失地农民的基本生活问题的养老保障制度为主，辅以其他相 关社保制度，其中许多措施和实施方案需要进一步改进和规范，一•些具体且关键 的问题还需要理论来突破和提升浙江省失地农民社会保障制度的分析（-）浙江省失地农民的社会保障制度建设情况近年来，浙江省的经济发展在全国一直遥遥领先，城市化水平和对较高，由 1997年的35. 6%提高到2003年的53%而浙江省城市化的推进却是以大量农民 贡献土地为代价的据统计资料显示：浙江省“八五”期间共征用集体土地 59.71万亩，年均11.94万亩，“九五”期间征地98.91万亩，年均19.78万亩， 比“八五”期间增长了 7.84万亩，增长了 66%o每年土地的征用量更是逐年攀 升，2001年全省土地征用面积增加到T 43.41万亩，2002年为62.18万亩,2003 年达到了 63•万亩，累计征地面积达到了 320万亩。

随着土地被大量征用，一大 批祖祖辈辈靠土地为生的农民成为了 “失地农民”若按照城郊农民人均0.7亩 计算，这就意味着浙江省累计有失地农民470多万人，而1999年以來失地农民 就大约有200万人，这一数字还在逐年攀升因此H益增加的失地农民及其产生 的失地农民生产、生活保障等一系列社会问题成了社会各界普遍关注的焦点为 缓解征地矛盾、保护失地农民的利益，各级地方政府都给予了高度重视，纷纷开 始了以养老保障为主的失地农民基本生活保障制度探索1998年年底，嘉兴市 颁布了《土地征用人员分流办法》，为失地农民开办了基本养老保险；宇波市失 地农民建立养老风险准备金制度和湖州市从土地补偿费中列支养老保险费的做 法非常典型；“土地换社保”、“培训促农民再就业”、“社区股份经济合作社”等 一些措施也非常有特色，为在全省范围内建立失地农民社会保障制度奠定了基 础2002年省委省政府出台了《关于加强和改进土地征用工作的通知》，对失地 农民的基本生活保障的定位、参保对象资金亨受标准等作了明确规定，这是妥善 解决失地农民生活基本保障问题的纲领性文件在省政府的大力支持下，总结各 地的经验，浙江省劳动与社会保障厅、国土资源厅、财政厅、民政厅及农业厅等 五个部门在2003年5月联合颁发了《关于解决被征地农民基木生活保障问题的 指导意见》（以下称指导意见），对失地农民的养老、就业、医疗、低保、培训等 提出了明确要求，至此，以制度安排的办法解决失地农民的生活保障问题在浙江 省全而启动。

2003年8月旨在加快推进失地农民社会保障制度的建设，出台了《关于加快建立被征地农民社会保障制度的通知》，各地在指导意见的基础上都 出台了相关的制度和实施办法，到2003年底全省已经有10个市50多个县（市、 区）建立了失地农民基木生活保障制度，有52万失地农民参加了基木生活保障, 共筹资金37亿元其中约15万人达到了条件的参保对象己经开始领取基本生活 保障金二人浙江省失地农民的社会保障制度的类型从口前浙江省各地已建立失地农民社会保障制度的市、县情况來看，其中保 障形式大体上有三种类型：1、生活保障型这种类型是参照城镇最低生活保障制度设计，结合当地的 经济发展和承受能力，一般设置多少档次，缴费水平与保障待遇挂钩，实行个人 帐户与统筹帐户相结合模式该类型待遇水平控制在低保标准丄下或失业救济金 标准上下，比如宁波对纳入保障人员的缴费，划分为2万元、3.3万元、4.6万元 三档，支付水平也分为200元、250元、300元三档，同时建立未来支付风险准 备金，基金来源是：从土地出让金纯收中提取2%,从地方财政收入中安排1%, 从国有资产变现收中提取10%保障对象去世后，其个人帐户中的本息余额可 以由法定继承人或指定受益人继承。

FI前浙江省实行失地农民社会保障制度的 11个县6个市区采取该类型2、社会保险型此种类型是参照城镇职工基本养老保险办法设计的，较多 强调了亨受保障权利与缴费义务对等原则，实行个人帐户制，亨受待遇与保障对 象的缴费吋间和缴费指数挂钩，保障水平相对较高，H标是同城镇基本养老保险 制度相衔接，将失地农民直接纳入城镇职工基本养老保险体系，亨受城镇居民同 等待遇，但是，许多地方政府也考虑到失地农民的收入水平较低，按照城镇职工 低缴费低享受的两低水平设计的保障办法，即一次性缴费为15年，待遇水平高 于失业保险低于基本养老保险比如杭州市规定参保人员一次性缴费4.6力-元， 支付标准为刀人均410元，嘉兴市的支付标准为398元，台州市的支付标准为520 元3、社会保险加生活保障型此种类型按照失地农民的不同年龄段，失地程 度及就业状况等区别对待，不同的情况实行不同制度其待遇水平介于社会保障 型和生活保障型Z间，衢州等地主要采用这种办法三）、失地农民社会保障制度的缺陷分析首先，养老保障方面存在的问题1、 待遇水平较低待遇水平的高低直接决定失地农民的接受保障程度从H前来看，社会保障 型的制度待遇水平相对较高，最高的有520元（如台州市），相比Z下基本生活保 障型制度的待遇水平普遍较低，最高的只有300 7L0随着城市化的推进，失地农 民的生活、生产方式和行为都转化为市民的生活、生产方式和行为，他们的消费 方式也随之改变，消费水平也随着经济的发展而大幅提高，现行的待遇水平的实 际购买力将会大大降低，直接导致他们的生活水平下降，血农民土地价格在城市 化进程中是大大提高。

无法弥补因征地对农民造成的利益损失2、 存在资金空帐的隐患虽然各类型制度规定资金是从土地补偿费、安置补助费和土地收益中一次性 划拨或列支，表面上看好像不存在农村社会养老保险制度中农民不能按期缴费的 问题，但更为严重的是，第一，现在失地农民平均每个人能获得补偿费11000 多元，血一次扣缴的保费都在万元左右，许多地区的农民的补助费不够缴费，还 要农民另外补缴，失地农民拿不到钱还要出钱，容易引发农民的抵触情绪，特别 是那些劳动年龄阶段的农民第二，集体缴费部分从土地补偿费中列支，许多集 体经济发展都是靠土地补偿费來支援，再者全省有许多征地补偿费不到位的现 象，直接影响保费的收缴第三，政府出资部分，规定是从土地收益中列支，同 样存在土地收益不能按期取得的问题，影响的政府资金的到位；同吋过高的财政 补贴有影响着政府资金的到位率第四，由于农民的消费增长率大于银行同期存 款利率，直接导致养老保障金的不足第五，FI前浙江省失地农民的社会保障资 金由各县财政部门管理，但对资金具体怎么运营、怎么管理、由谁监督，各地在 试行办法小还没明确的规定和措施，许多地方将失地农民社会保障基金纳入城市 职工社会保险基金一起管理，城市职工社会保险的历史债务、收支不抵、保值增 值困难等问题将直接连累到失地农民的社会包装基金。

这些情况都会导致失地农 民养老保障金帐户的空帐情况，如果不加以防范，将严重影响和制约失地农民社 会保障制度的持续发展3＞覆盖而窄，存在资金不到位从1999年到2003年底，浙江省失地农民已超过200万人而到2003年底 浙江省全省52万失地农民参加基本生活保障，仅是失地农民总数的26%,其他 人依赖于一次性货币补偿和实物补偿，对今后的生活保障没有保障，存在较大的 隐患制度中对失地农民是否强制参保没有做明确规定，较低的覆盖率使养老保 障的规模效益无法显现血仅有这些参保人员小，按每人缴纳10000元的保障费 计算，共计保费有52亿兀，加上集体缴纳和政府缴纳的保费，失地农民基本生 活保障金应大大超过52亿元，但是到2003年底全省才共筹集到30亿元，还有 一大笔资金没有到位其次，医疗保障方面的问题医学科学技术的进步，提高了医疗服务水平，但在保障和提高居民健康水平 的同吋，医疗费用大幅攀升，尤其是大病近年来医纱费的增长远远超过农民收 入的增长，高额的医疗费用支出，对失地农民而言，更是苦不堪言作为失地农 民失去土地得到的安置补偿费用来缴纳养老保障费都已经成困难，那么拿什么来 缴纳医疗保险费呢？这显然对失地农民的医疗保障设置了障碍，根本没有解决他 们医疗问题。

再次，失业保险方面的问题土地是农民最基本的生活、生产资料，被国家征用就意味着农民失去土地的 承包经营权，就意味着面临永久失去职业和生活保障的风险，失地农民由于知识 水平、文化素质、科学技能等方面的差异，参与城市就业岗位的竞争始终处于劣 势许多地方虽然举办了就业培训班，由于培训范围、形式有限，农民参加的积 极性不高，效果也不是很明显失地农民社会保障制度的完善与发展1、加快立法建设，推广制度法制化浙江省出台的指导意见对全省各地的社会保障制度建设具有指导性，不存在 约束力而各地在指导意见的基础上出台了木地区实行的操作办法，制度不一， 不仅不利于全省的统一管理和监督，而H还不利于失地农民社会保障制度的完善 与推广，社会保障工作将举步维艰省人大常委要会同政府有关部门积极进行广 泛的调查研究，总结经验，力争尽早出台一套适用全省、较完备的、统一的法律 法规，规范社会保障行为2、完善土地补偿制度土地补偿费是失地农民社会保障基金的方根来源，事关社会保障制度的顺 利、健康运行，因此，完善土地补偿制度尤为重要且刻不容缓首先，要提高土 地补偿费的标准切实维护了失地农民的合法权益，解决了现阶段失地农民保障 水平较低的困境。

其次完善土地征用和补偿政策，加强土地的安全保障措施，杜 绝征地过程中的“白条”现象，避免资金空帐问题的发生第三、完善留用地安 置政策3、 改革征地补偿方式，构建失地农民社会保障体系事实表明，低水平的一次性现金补偿方式容易在城市社会产生新的贫困阶 层，不利于小康社会建设和城乡一体化的推进因此应构建养老保障、医疗保障、 失业救济保障等多层次的社会保障体系第一、将原先交给农民的土地补偿费绝 大部分作为养老保障费变为社会保障基金，村集体、政府以一定的比例从土地转 让金中给于补助，提高失地农民的养老保障水平第二、由村集体出资，给失地 农民缴付失业保障费，建立起失地失业保险制度，在农民失去土地后领取所需 资金由土地补偿费、征地安置补助费中列支，也可从村集体对经济收入中列支 第三，强制失地农民必须参加医疗保险制度参加新型农村合作医疗制度还是城 市基本医疗保险制度由农民根据自己条件自行选择第四、对失地后领取保障费 后生活又存在困难的农民应将他们纳入城市低保的范围，特别是那些以前实行一 次性货币安置而现在无能力缴费的失地农民，应重新对他们进行考虑，不能将他 们简单的纳入农村最低生活保障的范弗I,根据实际情况进行适当调整，以适应失 地农民向城市居民转变。

4、 加强政策引导，促进失地农民就业要采取多种政策措施，促进失地农民就业一是实行就业培训，提高失地农 民的劳动技能二是鼓励失地农民自谋职业农民失去土地，相卅于工人下岗 因些失地农民也应该亨受国家关于下岗工人再就业的优惠，以鼓励失地农民从事 个体工商经营的，要参照下岗工人再就业的优惠政策，以鼓励失地农民自谋职业 三是引导企业吸纳失地农民就业。