清末民初地方政府与社会控制.doc

清末民初地方政府与社会控制——以广州地区为例的个案研究 作者：邱捷历来辛亥革命的研究都特别注意广东本文拟对清末民初广州地 区（主要是广州城与南海、番禺、顺德三县）作研究，探讨辛亥革命 时期的地方政权（尤其是省一级政权）与城乡基层社会的关系，并希 望从一个较新的角度探讨辛亥革命成功（推翻清朝统治）之易与失败 之速的原因，以及这个时期社会各阶级、阶层关系的变化本文所说的广州地区，是指以省城为中心的珠江三角洲地区清 末广东的省城分属南海、番禺两县，广州府则下辖14个县广东在 清朝被视为富庶的省份，但真正富庶的主要是珠江三角洲地区；广州 是清朝在南方的统治中心，保皇、革命两党的起事都以广州地区为目 标，因此，朝廷对巩固在这个地区的统治秩序非常重视广东督抚通 过各级地方官僚系统，以军事、法律、教化等手段维持大清皇朝的统 治秩序；清朝朝廷对广东，特别是广州地区的统治，都同其他省份一 样严密众所周知，清朝的政权机构最基层就是州县，但无论在城乡， 州县除了直接的治理之外，还通过保甲、乡约、公局等机构，使清朝 的国家权力深入到街区、村庄士绅阶层是这个控制系统的社会基础 广州地区科举发达，士绅众多，无论在乡村还是在城镇，士绅都在乡 约、公局等机构议断民间的争执，办理地方公益等事务。

［1］与历史 上各个朝代比较，清朝在广州地区的社会控制系统曾经是相当严密有 效的19世纪50年代，洪兵起义席卷珠江三角洲，但终在官绅联手 镇压下失败［2］但在清末，清皇朝在广州地区的统治又面临严重的挑战19世 纪晚期，有人已说“广东近来盗贼之多甲于天下［3］进入20世纪 之后，“广东盗凤之炽甲于他省”，［4］更成为官方文书和报纸报道的 老生常谈清末负责广东全省清乡的水师提督李准认为，广州府的顺 德、南海、番禺、香山、东莞、新会、增城、清远都是“盗匪”特别 多的县份［5］而且，革命、保皇两党的宣传与武装起事，都特别专 注广东，仅革命党在在广州起事就有好几次在广州地区，清朝的统 治秩序遇到了严重的挑战清末十余年先后有李鸿章、陶模、德寿、岑春壇、周馥、张人骏、 袁树勋、张鸣岐等任粤督，他们当中有几个是清末著名的能员在他 们主持下，广东地方政府竭力维持、加强、重建原来的社会控制系统, 例如一再整饬吏治、鼓励士绅办团、经常举行清乡等；另一方面，在 清廷实行新政的大背景下，又极力给社会控制系统增添新的内容，如 整顿防营、创办新军、设立巡警，以及督办地方自治、建立诰议局等但是，这些努力并没有取得成功。

军队、警察是国家机器最重要的组成部分清朝广东当局在整顿 与加强军事力量方面可说是不遗余力，但成效有限以陆军为例，驻 防广东的八旗（均驻广州城）6000余人，经编练后有3200人纳入新 体制，但这3000多人的八旗兵对广东辛亥革命的进程并无影响传 统的经制兵绿营，到1910年全省只剩下4872名（驻广州地区的只有 几百名），且毫无战斗力广东新军原来计划编两镇，但直到1909年 底才达到一协的规模，1910年初，革命党人发动新军起义，事后大 部被遣散，直到辛亥革命前夕才勉强成镇［6］清末，维持清朝在广 东统治秩序的军事力量主要是巡防营，到1910年有38729人［7］ 到1911年全省各级警官、委员共1047人，巡警8015人［8］靠这些 人数有限、素质不高且政治上未比可靠的军警，清朝广东的地方政府 自不可能应付全面危机清朝官员寄希望于士绅，多次要求士绅举办团练，也得到部分士 绅的响应例如，广东官绅曾讨论，“先办省团，次乡团，次沙团”， 省团勇费由善后局指拨，乡团、沙团勇费按咸丰年间的办法每亩收费 筹集［9］在绅权特别强大而盗匪又特别活跃的顺德县，士绅对办理 团练表现得相当积极1903年，顺德县规复团练局四乡亦以盗贼 猖獗，亟言自卫，于是数堡数乡联防之议起J ［10］官府还鼓励士绅 实行“加收亩捐，办团编营，配船游击”以及“捐款建碉”等办法， 并向其他县份推广o ［11］粤省大吏在筹办地方自治时特别要求士绅举 办家族自治。

［12］1911年粤督张鸣岐奏请以在籍翰林院编修江孔殷 为广府清乡总办，目的也是为了争取广府士绅的全面支持但官、绅的合作仍未能改变乡村逐渐失控的状况例如，在顺德 县规复团练局以后，该县“素称殷富、地密人稠”的的桂洲乡（离县 城十余里，离省城也只有几十里），却成了三合会、盗匪公开活动之 地，时人认为“情形直与咸丰四年红匪作乱时无异”［13］1910年， 顺德不少地方由于“会匪”猖獗，“是以大生意以及富户并斯文中人, 均多入会”；入会的甚至还有局绅［14］革命党、盗匪的活动都是相 当公开的加入了同盟会的绿林李福林日后忆述说，在清末，在顺德 扩大同盟会的办法是专门请来戏班连日演戏，在演戏前上台宣传革 命，接着招收新会员［15］官绅维护统治秩序的行动通常以失败告终 清末广东地方政府以顺德未重点清乡的县份，但盗匪却越清越多，乡 村大多数居民越来越背离清王朝1911年7月，士绅向官府报告绿 林好汉谭义、邓江（已加入同盟会）在顺德龙山乡沙铲演戏，清朝官 兵千余人前往搜捕，却扑了个空官兵乘机放火抢劫，乡民大愤，聚 众同官兵对抗，并把一名营勇拘禁，经官吏责成士绅干预才得以释放 ［16］这件事反映出官兵战斗力的低落和乡民的向背。

官府尽管仍然得 到士绅的协助，但也无法在维持清朝的统治秩序了积极办团的士绅 往往立即受到打击顺德众涌乡富绅、花翎知府衔卢天骥倡议“合府 县创办民团，联合防剿”，自告奋勇担任团长，得到官府的鼓励；但 在他准备开始招募团丁时，一伙绿林好汉涌入卢家把他杀死［17］ “贼杀绅士，，的事件在顺德不断发生，不少士绅“惧祸及，各相避匿”［18］邻近的南海县境况也差不多官吏一直要求各宗族的士绅“指攻” 本族的盗匪，1911年8月，南海县上淇乡盗匪陆省被处决，清乡的 行营的告示有“族绅公认”字样，当时就有人认为这样会对陆姓士绅 不利，果然，两天以后被怀疑向官府告密的族绅陆朝就被另个一同族 的盗匪陆常在光天化日之下当众杀死［19］岑春壇督粤时曾规定各地 文武官员按月查报“匪首、匪众、匪乡、匪族、匪窝、匪械、匪案”， 但1911年初张鸣岐到任后发现，“近年各属多有未据查报者”［20］ 这除了因为官吏机构腐败、官员怠于政务之外，主要的原因是官吏已 经无法掌握乡村的情况，即使填报，恐怕也只能虚应故事以官绅为 一方，以革党、会党、绿林、农民为另一方（尽管四者不一定有直接 联系）在广州地区的乡村进行了激烈的较量，互有胜负，但前者日渐 居于下风。

正是因为官、绅基本上失去了对乡村地区的控制，革命党 人（平日并无在广东乡村作深入细致的工作）在武昌起义后才能在很 短时间内就发动了数以万计的民军［21］在省城广州，官吏众多，军警林立，还有官绅主持的各种维持治 安的机构，自然不至于出现乡村地区那样基本失控的情况但是，原 有的社会控制系统在清末最后10年也再不能如常运作例如，广州 城原来各甲的地保“由街坊推选，复须循章缴捕彳断充费，方准供差", “由甲内街坊酌提公款给作公食”但到了 1907年，街道的公费支出 于其他方面，无法保证地保的工食，而官府又“复饬倍缴充费”，于 是无人愿充地保，“以至缺额久悬，彳芽坊各事乏人经理”；在职的地保 也准备“拟连禀县宪，乞准退役”［22］新设立的巡警一开始就因腐 败扰商被商人批评，在一次警商冲突后，商人愤怒地说：“凡设巡警 局，系取征于商民；商民之养巡警，系求以自卫；今横押横殴，是设 局反而害商，养病反以害民”［23］官府一直希望在广州建立由商人 出钱、士绅控制的团练，但一直到清末都办不成，开始时是商人对出 钱并不踊跃，到后来商人提出创办商团，官府又怕无法控制而不批准 士绅在城区协助官府维持治安的能力也大大减弱了。

正因为如此，广 州城内出现大量违背甚至对抗清朝王法的事而没有受到制止和追究 例如，清朝官吏一再出示禁止私藏藏枪械，但民间拥有武器却非常普 遍广州城有些赌馆、妓馆不仅拥有枪械，还设立了炮位［24］广州 机房工人亦好勇斗狠著称，他们当中很多人都随身带着枪械［25］ 1 907年,广州近郊石牌、冼村械斗，“互相攻击,枪炮齐施”［26］ 在清末的广州城，“凡殷实商户，多有储枪自卫者\ ［27］官府对 对广州城区和近郊的民间武器也无力管制，其他地方就更可想而知 了从1911年4月，革命党人在广州举行起义（黄花岗起义）这 次起义，从准备到发动，经过好几个月，在广州城设立了数十处秘密 机关；发动的面相当广，而计划又一再改变，据说，清朝官吏早已经 得到风声；但到起义那天,130多人在离督署、巡警总局、水师行台 等军政机构近在咫尺的小东营总指挥部集中了大半天，清朝的官吏、 军警竟毫无察觉；人数如此之少的起义者，居然能攻入督署，退出后 与数以千计的清朝军警激战，几乎把广州城搞得天翻地覆起义失败 后，包括黄兴在内的部分革命党人尚能出险这一切，除了反映出革 命党人视死如归的奋斗牺牲精神以外，也反映出，清朝的军警的战斗 力非常差，清朝在广州城的社会控制系统实际上已经失灵。

还有一个情况是很值得我们注意的，就是起义虽然失败，清朝 的统治秩序虽然表面恢复，但造反、牺牲的革命党人受到广泛的尊崇 清朝官吏对各界居民同情、怀念、宣传、祭奠黄花岗烈士的各种行动, 都十分无奈而没有施以高压起义失败后48天，革命党人黄世仲就 在广州《南越报》开始连载“近事小说”《五日风声》正如一些学者 指出那样，它实际上是一部报告文学《五日风声》毫不掩饰地赞扬 起义者，对清朝官吏、营勇则予以谴责［28］其时起义者的血迹未干, 《南越报》就敢于公开连载这样的文字，而官府也没有禁止，这确实 是当日广州的社会一件奇怪的事海关1911年关于广州口岸的报告 说，“本城各家报纸，向皆极力鼓吹革命\ ［29］-些并非革命党人办 的报纸也是如此，如《人权报》，“本非同盟会机关，惟排满论则最为 激烈”，因而发行量大增［30］清朝官员曾根据《报律》查究宣传革 命的报纸，但处分很轻［31］当然，这并非因为官吏的宽容，而是因 为社会心理趋向如此，清朝官吏也禁不胜禁了1908年，在香港出 版、在广州等地有大量读者的《绘图中外小说林》刊登了一幅漫画：一个穿西服的青年用一支大笔，把写着“报律”的签牌扫倒，一个面 目如鬼的清朝官员在一旁惊慌失措。

［32］它生动地反映出，革命报人 并不把《报律》放在眼里，清朝官员对舆论控制已无能为力综上所述，可以看出，在武昌起义以前的广州地区，尽管清朝官 吏仍治理着省城和各各县城，但军警的战斗力已十分低落；官僚机构 则运作不灵，官吏对维护清朝统治信心不足；保甲已名存实亡；官吏 再无法依靠士绅控制乡村，对城市的反清宣传也无力禁止革命党人、 绿林好汉可在乡村公开活动，城市居民也是人心思变，反对清王朝的 “大逆不道”的言行获得了社会广泛的认同清朝在广东的统治已处 于风雨飘摇之中武昌起义枪声一响，不稳定的平衡状态立即被打破, 不待革命党人的进攻，清朝广东当局在商人和其他城市居民的压力下 被迫承认共和制度，广东实现了 “和平独立”［33］革命党人轻易地 取得了广东的政权二）1911年11月9日，广州成立同盟会执掌政权的广东军政府,1913 年8月，广东“二次革命”失败，革命党人在广东统治了一年零八个 多月北京为中央，但无论军事、财政、法律、人事，实际上都是独立的 广东军政府取消了道、府两级行政机构，从1912年5月起，成立了 广东全省总绥靖处，大致在原来的府或更广阔的地区设立军政合一的 绥靖区各绥靖处督办、总办除有权指挥、调遣所辖区域的军队外， 还有“察吏之权”。

同清朝一样，县也是最基层的政权［34］都督直 接向各县发号施令，通过民政司任免各县县长，同时，又通过各绥靖 处监督各县县长［35］在这个意义上，省对县一级基本上能行使权力， 但在县以下的乡村基层社会，广东军政。