深圳市政府支持公共交通财政政策研究调研报告.doc

深圳市政府支持公共交通财政政策研究调研报告深圳市政府支持公共交通财政政策研究调研报告 2008 年至 2011 年各年深圳市财政收入 （1）深圳市公共交通财税扶持政策研究（重点是深圳市区两级财政 支持的政策设计） ； 改革开放 30 多年来，随着深圳城市人口、机动化出行需求的持 续、急剧增长，深圳市需要加快推进“公交优先”战略，实现城市 公共交通优先发展、健康发展、科学发展2008 年，深圳大力改革 公交发展模式，建立区域特许专营制度通过改革，企业实现规模 化、集约化经营，线路、场站、车辆资源得到合理分配与综合利用， 企业间无序竞争消除，经营管理规范，公交服务质量明显提高随 着公交行业改革的日益深入，2009 年深圳市政府启动新一轮机构改 革，成立深圳市交通运输委员会，整合交通主管机构，将城市交通 管理相关职责统一划入深圳交通运输委员会；初步实现了深圳市特 区内外“四个一体化” ，即交通运输管理一体化、全市路网体系建设 一体化、交通运行职能一体化、交通管理组织一体化 一、公交财政补贴及成本规制方案介绍及其积极作用一、公交财政补贴及成本规制方案介绍及其积极作用 深圳市自 2008 年实行公交财政补贴及成本规制方案。

该方案是 在合理界定公交行业成本范围和建立单位成本标准的基础上，对公 交企业每年所需财政补贴做出测算的补贴方案，其中市财政负担补 贴的 50%，其余由各区按人口比例负担该方案对补贴测算的具体 规定如下： 公交财政补贴总额=单项补贴之和+投资回报调节+服务质量调 节； 其中： 1、单项补贴政府就公交企业承担社会公益性任务、燃油价格 上升、公交票价降低等事项设置； 2、投资回报调节政府将公交行业标准成本利润率设置为 6%，当公交企业成本利润率（企业利润是指对企业实际成本进行规 制后的利润）低于 6%时，通过增加财政补贴的方式，使企业成本利 润率上升至 6%的水平；当公交企业成本利润率高于 6%时，相当于 超额利润 70%的补贴将被扣减，财政补贴总额随之减少财政预算 已经安排但因扣减补贴没有发放的利润调节进入公共交通专项资金， 用于发展公共交通事业为调动公交企业经营积极性，超额利润的 另 30%留给公交企业； 3、服务质量调节公交财政补贴的 30%与服务质量挂钩，当企 业服务质量达到规定标准时，可以全额取得各项补贴；当服务质量 达不到规定标准时，扣减补贴 成本规制能直接引导企业注重规制成本的控制，而公交财政补 贴能全面落实公交优先政策，推动公交行业的稳步发展；全面落实 交通主管部门关于公交规划性资源拓展（公交覆盖率扩大）任务及 相关要求；实行低票价，保障公交服务水平提高，便民利民；为新 能源公交车的投放和推广提供了政策保障。

二、公交财政补贴及成本规制方案存在的主要问题二、公交财政补贴及成本规制方案存在的主要问题 深圳市公交财政补贴及成本规制方案（以下简称方案）制定的 原则是坚持公交企业的市场化运营与其提供的公交服务具有准公共 产品双重特性相互平衡；兼顾市民出行平价快捷、公交企业可持续 发展及政府公共财政承担能力相互平衡；遵循财政补贴与绩效激励 相结合但是该方案在实施过程中仍存在较大问题： 1、公交财政补贴政策未能对公交企业经营规模和经营效率进行 有效管控，导致近几年财政补贴大幅增长 在公交财政补贴政策下公交企业实现经济效益的渠道主要是以 下两方面：一是严格控制规制成本，确保发生成本科目及标准不超 过规制，同时扩大经营规模，实现成本为基数的规制利润最大化； 二是实现社会效益即提升公交服务质量及能力，确保服务质量考核 不扣分，最大可能保障成本利润率不打折在公交财政补贴政策下， 企业只关注以上两方面，而不关注营收，没有激励去增收深圳为 了建设公交大都市，公交覆盖率由原先的 65%上升到 87%，公交分 担率为 53%，未来 5 年内公交分担率将达到 56%，为了提高覆盖率 政府交通主管部门需要开辟一些新线、冷线，有一些线路一天营收 只有几十块钱，新增线路不合理，运营效率低，不具有社会效益。

对于企业来说无所谓，他们不关注公交线路的运营效率，不关注公 交线网规划及发车频次是否合理、有效，因为经营规模越大，符合 规制的成本规模越大，实现的利润也就越高，所以企业没有压力和 动力去管控经营规模，导致公交资源利用率及经营效率低下，存在 很大程度的重复投资建设、资源浪费现象；而对于财政来说，新线、 冷线越多，财政补贴规模就会越大 2011年末深圳市公交行业车辆为16500辆、从业人员5.6万人 广州客流量跟深圳差不多，大约680万，但其公交行业车辆仅为 12000辆，由此可见深圳经营规模大、效率低下深圳三家公交公司 线路总数自2008年342条增至2010年707条，增长率为106.73%；车辆 总数自2008年年均5677台增至2010年11354台，增长率100.01%；职 工人工总数自2008年年均人数22297人增至2010年46358人，增长率 107.91%：其中司乘人员增幅较大，增长率为51.27%；运营里程总 数自2008年46112.61万公里增至2010年91675.44万公里，增长率 98.81%，其直接后果就是近几年财政补贴大幅增长2008年至2010 年，三家公交公司总计成本规制财政补贴分别为3.47亿元、9.03亿元、 14.46亿元，2011年还未做最终成本监审，大约35亿，2012年预计50 亿元左右。

2、线路营运里程存在差异 营运里程是对公交公司主要成本进行规制的依据，如油耗、修 理成本都是按照千公里消耗水平进行规制，但是由于缺乏准确测量 手段，没能形成智能化管理体制，导致交委测量里程与企业记录的 营运里程存在差异，财政补贴缺乏准确性 2、规制成本标准不能随市场价格水平及时调整 目前方案中的规制成本标准是根据当期前三年的成本价格制定 的，随着近几年经济的快速增长，作为公交企业主要成本要素的燃 油费用、人力费用、维修保养费用上涨很快，已经大幅超过规制成 本标准，这就造成财政补贴不能完全弥补企业实际应得的补偿，对 企业每年的经营活动造成了一定的资金压力 4、公交企业存在巨额经营性亏损，财政补贴不到位，支付流程 不能适应企业日常经营要求 掌握在一定票价、物价（主要是油价）水平下公交专营企业的 运营情况、财务状况 低票价及燃油价格变动是否对企业运营、财政补贴承受力的产 生负面影响； 2、持续低票价的影响 目前，深圳市票价政策仍为政府定价，不能反映市场成本，且 一定几年不变，不能及时调整，这一情况在我国大多数城市也普遍 存在公交企业经营成本尤其是燃油市场价格大幅上涨，但公交票 价一直维持原有水平，这就造成公交企业运营过程中出现严重的现 金流压力，并且造成政府财政补贴金额逐年攀升，已影响到企业及 政府财政的可持续发展。

企业需要大量现金流来保证维持日常经营活动，所以很重视日 常营业收入，对现金的需求很迫切，但按照目前的补贴发放流程， 公交企业至少要在下一年年初才能获得全部补贴，截至到目前，公 交企业还未取得2011年全部补贴，这对企业现金流影响较大，企业 通常需要提前垫付资金来维持正常经营 三、财政补贴方案财政补贴方案 低票价政策下的财政可承受能力调查；2008 年至 2011 年各年 深圳市财政收入 （3）承载力分析  按照 2008 年至 2011 年，测算财政补贴金额的增长比率；  按照趋势分析法，结合目前公交专营企业的运营状况及未 来的发展规划，预测未来财政补贴的承载力；  根据目前公交线网规划、覆盖率及公交需求，分析未来财 力的承载力；  按照上述不同测算标准，比较承载力水平，为下一步设计 财政补贴政策提供数据基础 （一）直补模式（一）直补模式 3、直补乘客模式 国际研究表明，公共交通服务的公平性目标，谁来享受补贴的 益处以及谁来支付的问题如果目标是为了帮助特殊人群（穷人， 儿童，老年人）或者要从特定人群（富人，老板，雇员等）获得资 金支持，那么对任何补贴工具效率的评估就应看其是否满足了出行 者的需求。

市场经济条件下的一般经验是使用方补贴 (补贴给乘客) 要比供给方补贴 (为了特殊服务，补贴给运营者)更有效率国际经 验表明，如果补贴仅仅是为了赤字(自动地就会成为弥补企业的运营 亏损) ，那么大部分的利益将被企业和他们的雇员得到 ，而不是目 标乘客群体 直补乘客模式就是基于在以上研究基础而提出的补贴模式政 府主管部门首先通过合理的成本规制确定公共交通企业的合理成本 水平，再给予企业一定的利润率，在此基础上，测算出实际的公共 交通票价，该票价已涵盖企业的运营成本以及保证了企业一定的利 润率政府主管部门可根据城市实际情况（财政能力、居民收入水 平、物价水平等因素）规定一个由乘客自己负担的票价水平（低于 实际票价） ，实际票价与乘客负担票价的差额将由城市财政补贴该 部分财政补贴将直接发放给乘客具体实现形式为：在乘客给智能 公交卡充值时，按照一定比例将政府补贴同时冲入乘客智能公交卡 为保证财政补贴资金的使用效率，该智能卡在用于非公共交通出行 用途时，其消费金额连同相应比例的财政补贴将一同被扣除，扣除 的财政资金将自动划入政府公共管理账户 1．基本思路 该补贴模式下，在进行成本规制的基础上，合理确定公交企 业的运营总成本。

在确定成本的前提下，根据政府决定给予企 业的利润率及对全市公交客流量的估算，确定深圳市公交名义票价， 并对外公示名义票价确定后，深圳市政府根据自身财政能力，确 定由市民承担的打折票价深圳市公交企业获得的补贴额度将由名 义票价与打折票价的差额乘以实际客运量来确定 名义票价=（运营总成本+利润）/估算的客流量 票价差额=名义票价-折扣票价 补贴额度=票价差额*实际客运量 2．关键点分析 该补贴模式主要依据公交客流量和票价差额进行补贴，因此 名义票价的制定以及客流量的估算将是关键 （1）名义票价制定 将依据历史成本数据，结合成本规制，给出合理成本水平 （2）公交客流量的估算 客流量是该模式中一个非常关键的因素如果用于计算名义 票价的估算客流量较实际客运量大很多，那么将导致名义票价 水平偏低，可能会造成补贴不足以弥补企业的运营亏损；若估算客 流量较实际客运量小很多，那么将导致名义票价水平偏高，可能会 造成企业日后获得的补贴过多 该模式下，深圳通卡将成为估算客流量的重要手段由于现阶 段深圳市深圳通卡的使用率还不高，课题组建议参考历史客流量数 据，合理预测 2013 年客流量 （3）冷热线资源的分配不均 由于客流量是核算补贴额度的重要依据。

目前，深圳市巴士集 团所拥有的热线资源较东、西部公交企业多，这可能会导致在方案 实施过程中产生争议 解决思路 1：三家公交企业整合成一家 将利于整个市区公交资源的统一规划，统一监管 解决思路 2：保持现有公交格局 若保持现有公交格局，则需确定冷线的认定标准，并给出冷线 保本客运量，按照该客运量去核算补贴额度 3．保障措施： （1）完善深圳市公交线路开设的审批程序 深圳市用于公交补贴的财政支出不断增大，主要是由于深圳市 公交线网的铺设规模不断加大，其中很多线路的客流量非常小，造 成企业亏损加剧由于现有补贴模式采用财政兜底企业运营成本的 方式，公交运力的不合理投放越多，政府财政压力越大 建议交通部门重新优化线网，增加客流量，调研香港交通运输 署开设公交线路的审批流程，合理控制深圳市公交运力的投放 （2）普及深圳通卡 深圳通卡的普及除了有助于对实际发生的客流量进行估算， 还会为今后客流量的预测提供较为准确的历史数据深圳通卡的普 及也会降低企业由于点钞、押钞所产生的费用，降低企业运营成本， 从而间接节约财政资金 （3）加强行业监管力度，完善公交企业服务质量评价体系 目前，深圳市交委对于公交企业服务质量评价方法较为简单， 没有针对有关投诉、意见建立一套科学的汇总、分析流程。

建议参 考香港交通咨询委员会及其下属的香港交通投诉小组有关工作流程 和方法，建立适用于深圳市的。