基于治理风险视角的高校财务治理.pdf

·综合 2 0 1 2 年第 1 2 期 （中 ）Finance And Management财务与管理近年来， 我国部分财政教育主管部门根据各地的实际情况， 推出了诸如 “高校化债工作实施方案” 等举措， 一定程度上缓解了日趋严峻的高校债务风险问题 同时， 这也使得人们将关注的目光转向了高校财务治理讨论，认为仅把高校财务困境的成因归结为扩招和并校是不全面的，另一个值得关注却被忽视的原因是高校治理结构的缺失 笔者认为， 我国高校不断累积的财务风险产生于高校治理缺陷所导致的治理风险， 正是因为财务治理机制的不完善，使得财务制度与管控措施 “流于形式” ， 致使治理风险日积月累， 最终导致部分高校的维持和发展受影响 因此， 本文试图从治理风险的视角重新审视我国高校的财务治理，认为对于高校财务治理风险的识别与控制更有助于高校从根本上规避财务风险一、高校财务治理及治理风险：概念的厘清（一）高校财务治理一是财务治理 财务治理的标靶是解决由于委托代理关系而产生的所有权与控制权以及经营权的分离而导致的代理问题在财务上的影射， 要求理顺利益相关者的权、 责、 利关系， 通过合理的契约安排， 在政府、 出资人、 经营管理者之间形成游戏规则， 确保财务决策的科学性、 财务行为的规范性以及财务运行的高效性。

二是高校财务治理的核心 我国公办高校的所有权属于国家， 政府主管部门履行对高校的控制权， 高校校长通过经营权对高校进行事务管理 这种 “三权分离” 所产生的双重委托代理关系必然需要建立一套规则和机制， 实现权利制衡， 来兼顾各利益主体的利益 在这种制衡关系中， 政府与高校高层管理者、 高层与中下层管理者之间， 高校所有权、 控制权及经营权之间， 既表现为控制与服从 的关系，又表现为依靠契约相互界定各自的权利与义务的关系， 任何一方超越自己的权利与义务作为或不作为， 都有可能使这种制衡关系遭受破坏 当前形势下， 基于三权分离， 高校财务治理的核心就在于： 政府主管部门作为所有权的受托人和控制权的委托人如何对高校进行管控， 高校校长作为控制权的受托人和经营权的委托人如何解除公共受托责任并保证高校治理的任务和目标 这种双重委托代理关系在高校财务治理中不可避免的要产生治理风险二）治理风险一是治理风险的涵义 结合理论界对治理风险的理解， 笔者认为， 高校的治理风险是指因高校治理制度设计不合理、 运行机制不健全及组织行为的不确定性， 给高校的持续运营带来的不稳定性及风险的累积， 从而对公众利益产生威胁。

高校治理风险包括外部治理风险和内部治理风险两种类型二是外部治理风险与内部治理风险的表现形式由于委托代理关系、自利行 为、 道德风险而产生的治理风险， 体现在高校本身充当被治理者角色时产生的治理风险以及对高校业务对象发挥治理者的角色时产生的治理风险 外部治理风险具体表现为高校的发展规划、 建设规模、 贷款额度、 财政拨款、 招生计划、 学费标准、 创收渠道、 政策监管、 激励机制等的选择与外部治理环境的不确定、 不稳定而导致的偏离高校治理目标的可能性；高校的建设规模与财政拨款之间没有实现协调增长等内部治理风险具体表现为高校的财务决策不规范、 收益分配不均衡、 内部预算编制不科学、 内部监控不健全、 财务披露体系不成熟等而产生的治理风险三是外部治理风险与内部治理风险的来源及两者的关系外部治理风险往往源于高校财务治理环境， 而治理环境的显性表达即为政策性治理风险， 内部治理风险往往源于自主性治理风险，政策性治理风险与自主性治理风险相辅相成 在存在政策性治理的情况下， 财务治理由高校根据强制性契约安排遵照执行， 如果政策强制过度， 高校可能以 “逆向选择” 方式而产生自主性治理风险， 如果政策宽松， 高校可能以 “道德风险” 方式产生自主性治理风险； 在没有政策性治理的情况下，财务治理由高校根据自身的特点和内部需求进行自然选择，但根据 “理性人” 的假设可能会使财务治理进入无序状态， 或者根据受托责任的完全解除产生最优的财务治理水平。

政策性治理风险作用于自主性治理风险而产生过度强制风险或政策宽松风险，自主性治理风险则孕育于低于或超越政策性治理而采取的治理活动中 因此， 在高校财务治理过程中， 合理识别和评价高校的外部治理风险及内部治理风险， 并采取措施和谐的规范两者的关系， 对于构建高质量的高校财务治理体系至关重要二、基于治理风险视角的高校财务治理架构图（一）高校财务治理环境良好的财务治理环境是高校财务治理活动有效运行的基础， 因此， 积极营造良好的财务治理环境， 是政策性治理的重要内容 政府作为高校治理环境建设的主体， 应继 续开展高校治理制度建设、 治理行为和治理文化的拓展 因治理行为和治理文化是治理制度建设的基础，所以重点应放在治理行为和治理文化的改善上， 并在此基础上探索结合实施的途径和方式二）高校校级管理机构校级管理机构并不是传统意义上的职务概念， 而是对内部治理效果负有终极责任的治理结构， 也是内部治理风险防范的权力中心在以分权模式为主导的现代高校体系中，校级管理机构在治理机制的设计上最需要解决的是如何识别各部门所面临的风险和可能出现的重大财务问题这就需要将“经济资源、 财权配置和义务、 交易或事项” 等要素融入到内部治理机制的设计中， 识别并改善内部治理风险。

三）未来的现金流量及其治理风险高校受托责任的履行从实质上来看就是高校管理者获取和使用资源在现金流量上的反映和披露基于对未来现金流量及其风险的判断可以识别出治理风 险并改善治理机制， 更可以进行决策、 分配、 预算、 监控、 披露等机制的修正 具体如图1 所示：三﹑ 基于治理风险视角的高校财务治理措施（一）外部治理风险的改善措施政府对高校的监管一直被认为是高校财务治理环境有效的必要条件， 比如 “高校巨额负债” 事基于治理风险视角的高校财务治理研究成都信息工程学院万国超张 庆9 1Finance And Management财务与管理·综合 2 0 1 2 年第 1 2 期 （中 ）?????????????? ???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????? ? ? ? ??? ? ? ? ??? ? ? ? ??? ? ? ? ??? ? ? ? ???????????????????????????????????????图1件的一个直接的结果就是政府推出 “化债” 政策。

笔者认为， 作为一种治理行为或治理文化建设，更应该将关注的焦点集中在如何阻断日益显露的财务风险，避免外部治理风险与内部治理风险的交互叠加而导致高校财务治理风险的累积、 恶化 具体而言， 现行的外部治理环境可以在以下几方面进行改进：（1 ） 在政府层面上建立对于高校政策的协调机构，加强政府部门与高校之间的信息交流与沟通 作为高校政策的协调机构， 一方面应建立高校治理风险的识别措施，通过实地调研或查阅预决算报告等形式对高校的治理情况做充分的评估， 避免政策的滞后或制定过于笼统的标准； 另一方面， 在制定规则之前， 应充分协调或考虑政策之间的衔接， 充分考虑高校实际操作的可行性及接受性2 ） 建立高校主动、 如实的向政府部门上报自身治理状况的机制，将高校自身存在的治理困惑、 影响高校发展的羁绊以自查报告的形式予以反映， 政府政策制定机构在此基础上制定治理政策 同时应考虑， 治理政策如果高于高校的实际要求， 可能会存在高校掩饰自身治理缺陷的情况， 造成治理风险的累积； 如果没有治理政策， 可能会造成系统性的政策漏洞目前高校推行的总会计师制度，作为一项重大的治理机制安排， 能否承担高校财务治理的重任， 更多的要依赖政府部门及高校自身形成有效共识并展开协同行动。

3 ） 建立针对高校财务治理质量的衡量机制在衡量机制中，可以重点考虑高校自身的财权配置、 财务管理机构、 制度的设计、 财务分析报告、 内部控制的完善程度， 同时， 将在统一的会计制度基础上产生的现金流量信息作为价值衡量的中枢 因为， 如果能够找到一种相对完善的财务治理结构的话，那么这一结构所导致的结果应是可以通过价值指标来计量的 而 （自由 ） 现金流量也更符合 （剩余） 控制权与现金流量请求权对称的财务治理原则4 ） 以规范、 准侧的形式推进高校财务更高的信息透明度信息不对称” 作为高校财务外部治理环境的软肋，向来引发社会的关注 通过规范、 准则的形式， 建立起政府、 高校管理者、 高校内部利益群体、 社会公众乃至学者对高校财务信息的关注， 以舆论的力量推进高校自治及能动性的发挥二）内部治理风险的改善措施（1 ） 改善高校财务治理模式，推进内部治理环境建设 目前， 高校财务治理模式的选择有分权治理和集权治理两种模式 不适合集权的地方采取集权， 就可以说是强权，强权客观上就是给财务治理的运行提供了一个很差的治理环境 不适合分权的地方不予集权， 就是放弃财务治理， 使高校财务进入无序状态和治理环境失衡。

因此， 在高校实际的内部治理风险识别上，可以根据交易和事项的繁简、重要性程度进行划分2 ） 理顺财权配置和义务， 规范财务决策机制 在高校内部财务治理中， 最重要的前提是明确校级决策机构、 校级领导和中层领导之间、 不同的交易和事项之间的的财权配置、 义务， 规范财务权限和议事规则 运用委托—代理理论， 结合高校的实际情况， 在财务制度中予以确定高校的各项财务管理权限，做到财务权责明晰在高校实际的内部治理风险识别上， 应重点关注针对交易和事项的权责配置3 ） 实施全面预算及监控机制， 搞好经济责任制 一是以现金流为核心的全面预算管理；二是内部控制制度建设； 三是经济责任制 在以现金流为核心的全面预算管理中， 高校应建立动态的资金预算管理体制， 有效的进行资金综合平衡和适时调度， 挖掘资金潜力， 降低资金风险 完善相关资金管理的内部控制制度， 进行资金的延伸联动管理， 实现资金的物流、 资金流的协调统一 经济责任制是内部治理风险防范的重要保证 高校应搞好经济责任制， 在此基础上引入动态的财务分析方法， 长期全面的、 系统的监控高校的运作情况， 减少内部治理风险的累积， 化解内部治理风险。

在全面预算执行过程中， 高校应建立预算管理委员会进行预算执行情况检查及修正 年终时， 二级院 （系） 、 管理部门应向预算管理委员会提交工作总结及财务分析报告，以考核责任单位是否完成承诺、 经济资源使用是否合规、 交易或事项是否达到预期的目标效益等4 ） 建立财务披露机制， 反映财权和义务的履行情况高校的公共财政性决定了高校财务信息使用者的多样性， 因此， 在建立财务披露机制之前，首先需要进行财务信息需求者群体的细分， 了解其个性化的信息需求 在多方沟通的基础上共同商定报告信息内容 其次， 由于会计信息不是使用者唯一的信息来源， 应拓展披露信息的范围和内容， 将其他信息纳入财务报告范围 最后，运用新平台以便于信息需求者知晓和使用信息高校财务披露机制的建立， 不仅能满足信息需求者的希求， 更重要的是反映高校财权和义务的履行情况 财务披露机制作为更广范围的交流和沟通，有利于内部治理风险的发掘和改善基于治理风险的高校财务治理研究，就是不断发觉并改善影响财务治理效率的治理风险的过程，降低甚至消除治理风险的累积虽然外部治理规则的实施在一定程度上可以弥补高校财务治理的缺陷，但如果给高校更多的空间并且实施有重要性的监管标准， 也将有助于降低治理风险， 因为任何制度的有效性最终主要依赖规则执行者的自主性治理。

因此， 重塑政府与高校的权责关系， 将强调治理主体转向重视治理客体， 在外部治理环境改善的同时。