智利养老金改革路径与借鉴.docx

智利养老金改革路径与借鉴 一 智利养老金改革历程与影响（一）改革背景在20世纪80年代之前，智利养老金体系采用的是现收现付制正规就业的雇员会缴纳一定比例的工资到待遇确定型的现收现付社会保障体系之中，当然这个比例设有一定上限当时的社会保障体系以职业为依据划分为几大类别，覆盖公务员、私企蓝领、私企白领、武装部队、警察部队等不同职工群体，当时独立的社会保障机构有30多家，雇员按行业和职位的不同，被自动分配给相应的机构这些不同机构的缴费、支付和福利计算都有各自极其复杂的规则和参数，其中最大的三家机构吸纳了95%的缴费，他们的养老金缴费率在23%～25%——客户为蓝领群体的Servicio de Seguro Social（SSS）缴费率为22.95%，客户为白领群体的EMPART缴费率为24.91%，客户为公务员群体的CANAEMPU缴费率为15.75%（以上数字均包括雇员和雇主的共同缴费，并且仅指养老金缴费，除此之外还有其他福利缴费）此外，领取退休金的最低缴费年限要求通常是15～25年当时凸显的一个问题是，现收现付制下的养老金收支不平衡日益严重一方面，有权势的群体缴纳得少却领取得多，有的制度甚至允许42岁就可以退休领取养老金；另一方面，人口老龄化不断加剧，进一步加剧了现收现付制的赤字情况。

从一个典型的例子就可看出端倪，从1960年到1980年的20年，当时最大的社保机构SSS中，养老金缴纳者与养老金领取者的比例由10.8∶1降至2.2∶1如此一来，到1981年，虽然有些机构仍有储备金，但另外的机构则面临完全耗尽先前累积资金的窘况，只能靠财政拨款来维系了虽然当时没有进行正式的核查，但从精算的角度来看，未来还能够依靠自身维持下去的可能性几乎为零在此背景下，1980年底，智利政府颁布了3500号法令，要求对当时的社会保障体系进行重大改革（但这次改革没有涉及武装部队和警察的社保机构，两者均继续采用现收现付体系）二）改革过程根据第3500号法令设立的新体系是一个基于个人账户的缴费确定型完全积累制的养老金体系根据法令，正规劳动力市场的雇员个人向新体系下的个人养老金账户缴费，该体系通过单一经营目标的养老金管理公司（Administradora de Fondos de Pensiones，AFP）实现管理运作养老金管理公司作为独立第三方管理个人养老金账户内基金，当时要求一家养老金管理公司只管理一只养老基金和旧体系相比，养老金缴费的组成有所变化，不再是固定的月薪比例依据新要求，每位在职的计划参与人自动将应税薪酬的10%转入由所选养老金管理公司管理的基金，此外再另缴纳补充性费用，以支付养老金管理公司的管理费以及伤残和遗属保险（养老金管理公司管理下的计划参与人一旦发生意外，养老金管理公司需向其本人或受益人支付抚恤金）。

这些费用的结构由法律规定，但费用高低则由各家养老金管理公司自行设定总体来看，对于计划参与人而言，总支出降低了转型过程中，每位雇员都有权决定是继续留在旧体系，还是加入任意一家新的养老金管理公司1981年之前入职的雇员有5年时间来做出选择，1981年和1982年入职的雇员分别有2年和1年时间做选择，而到1983年及之后，任何新进入正式劳动力市场的雇员都不能再选旧体系，而是必须加入养老金管理公司除此之外，对于那些从旧体系转移到新体系的雇员，政府还向他们发放一笔认可债券，作为其在旧体系内缴费的凭证，并承诺于未来向其兑付我们会在后面进一步详细讨论相关内容第3500号法令中还制定了退休规则，并适用于所有人依据该规定，计划参与人达到退休年龄（男性为65岁，女性为60岁）后，可以从其个人账户中提取养老金，或使用账户余额从私营保险公司购买终身年金如图1所示，法令颁布后，从1981年开始，缴费开始陆续转向新的体系；到了1985年，开始以份额计算养老基金净值；1987年，为了帮助没有其他合理储蓄方式的人来储蓄，同时加强他们与养老金管理公司的联系，又开设了可以自由赎回（每年不超过4次）的自愿型养老金储蓄账户如此发展了10多年，2001～2002年，根据风险偏好不同，明确设立了由A到E风险逐步递增的五类基金，此外又增加了可以享受税优的自愿性养老金储蓄产品。

图1 智利养老金制度发展历史以上的改革和完善主要都基于个人账户的养老金储蓄，但要想在老年时获得足够的储蓄，首先需要有长期的缴费而当时的智利劳动力市场，超过1/3是非正规劳动力市场，又有约一半的女性没有参加有偿劳动，这导致很多人在步入老年后因为曾经的低收入甚至零收入而无法过上有尊严的生活尽管1981年改革的新体系考虑了最低养老金，但金额太低，且覆盖范围远远不足于是2008年，智利再次启动养老金系统改革，以解决这一问题2008年改革的养老金体系增加了团结支柱，旨在为65岁以上且属于最贫困的60%人口提供最低养老救济金，即使他们在一生中都没有缴费也无妨对于有缴费的人，则发放补贴，以提高其养老金金额这一次的改革措施还包括以下几方面第一，将最高缴费限额由原来的60个促进单位[1]提高至75.7个促进单位第二，针对新加入者个人账户的管理费，启用了竞拍制新的计划参与人将自动选择管理费最低的养老金管理公司，并在其中留存24个月2010年，首次竞拍执行，获胜养老金管理公司以1.14%报出全系统最低管理费率2012年，同家养老金管理公司又以0.77%的费率再次赢得第二次竞拍在2014年的第三次竞拍中，从前费率最高的养老金管理公司通过将费率降至0.47%胜出。

[2]而最近一次的竞拍中，一家新的养老金管理公司UNO凭借0.69%的管理费崭露头角，将于2019年10月投入运营第三，从2009年开始，伤残和遗属保险购买者可以通过电子竞拍的方式，挑选保险公司获得给付第四，自2015年开始，强制自雇人士参与缴费三）改革结果总体算来，从1980年底颁布第3500号法令至今，智利养老金的改革历时近40年这一改革当时被称为“智利模板”，影响了数十个国家的养老金体系建设让我们从转移比例和赤字影响两个方面来反观改革的结果1）转移比例较高智利政府20世纪80年代推行新制度后，在不到三年的时间里，整个旧体系中就有73%的活跃计划参与人转而采用新体系而2008年再次完善之后，到2009年采用旧体系的活跃计划参与人仅占1980年活跃计划参与人数量的6%之所以转移较为顺利，与新体系的总费用降低和政府的鼓励措施有很大关系首先是在总缴费成本方面，新体系远远低于旧体系改革以前，养老金缴费为月薪的固定百分比，除了养老金缴费外，还有健康福利费及劳工赔偿等诸多其他福利的强制性缴费，导致总缴费额相当高——到1980年总计约为雇员月薪的29.77%～33.25%改革之后，用于其他福利的强制性缴费大多消失了，[3]目前，养老金的总费用降至计划参加人月薪的19.73%左右，其中主要包括用于养老金的缴费（应税月薪的10%），以及用于养老金管理公司的管理费、伤残和遗属保险费——这部分费率由各养老金管理公司自由设定——以及健康福利险的费用。

智利政府经济发展署执行副总裁Hernn Cheyre 的研究表明，新体系实施伊始，养老金管理公司的管理费、伤残和遗属保险费的费率在2.7%～5%，而到1990年初则降至3.2%～3.9%如今，以Cuprum养老金管理公司为例，养老金管理公司管理费为1.2%，伤残和遗属保险费为1.53%，健康福利险为7%除此之外，法律还规定，新体系中的所有缴费由雇员而非雇主承担[4]为了推动这一变革，政府上调了改用新体系的雇员的名义工资，重点是上调的部分直接转移至其养老金管理公司的账户下，实际工资则保持不变，这样在一定程度上提高了雇员转移体系的积极性[5]这也是为什么年轻雇员大规模地改为采用新体系当然，临近退休的雇员所面临的选择有些艰难首先，新体系在头5年内不会给付养老金（但从加入的第一天开始就可享受伤残和遗属保险津贴）其次，尽管自1979年以来，旧体系对退休年龄以及缴费年长的要求有所提高，但相关要求推行得比较缓慢，旧体系对雇员领取养老金的要求仍然低于新体系因此，尽管从旧体系转换到新体系意味着立即增加工资，大多数年轻雇员都采用了新体系，但临近退休的雇员大多还是继续延用旧体系2）赤字影响有限对智利整个养老金体系而言，大量计划参与人弃用旧体系，转而采用新体系，这意味着他们的每月缴费开始流入私人养老金管理公司，而旧体系不但收入大幅减少，同时还要继续给付养老金。

另外值得注意的是，随着养老金领取者去世，产生了许多生存者养老金，就是计划参与人去世后，依据法律可以依然由健在的配偶和子女享有的养老金，这些无疑给财政带来了赤字影响智利政府仔细研究了预估的运营赤字和随着时间而发生的变化，把关注重点放在了社会保障改革对财政的影响何时开始逐步消除从结果来看，赤字的影响不大智利财政部预算局定期对旧体系的未来现金流进行分析2005年、2008年和2009年的此项研究都由Alberto Arenas de Mesa先生[6]主持，每次都得出更为准确的数据来完成建模并得出结论[7]2009年进行的分析包括对2008年改革中制定的新计划的财政预测，这些计划大幅增加了相对贫困人群的福利鉴于鲜有其他新的资料来源能进一步说明此事现状，本部分中的绝大多数数据和图表都引自以上资料第一个模型针对的是旧体系现有养老金领取者的数量、养老金给付和清算时长；第二个模型针对的是留在旧体系中活跃计划参与人因退休、伤残而开始获得给付的养老金的发放和清算时长（原始养老金领取者身故后，生存者领取其养老金直至过世的情况也包含在内）此外，还有针对未退休的活跃计划参与人的预期缴费收入模型建模的结果如下模型一：2010～2050年旧体系养老金领取者数量。

图2显示了随着时间的推移，参与人逐渐去世，退休、伤残和生存者养老金的初始存量逐渐减少[8]上述2009年的现金流分析数据中，包括20世纪90年代特殊条件[9]下批准的其他养老金导致的赤字，但这一部分并不属于1980年进行的社会保障改革的结果图2 2010～2050年旧体系养老金领取者数量（清算初始存量）模型二：留在旧体系中活跃计划参与人因退休、伤残而开始获得给付的养老金的发放和清算时长图3显示，新发放的养老金总数预计将在刚过2025年时达到峰值2010年，依旧缴费者约为8.5万，因退休而领取养老金人数约为1.2万过了2025年，缴费者逐渐退休，人数已不到1万，几近消失，而总计领取养老金的人数则达到顶峰，约19.4万人该图还显示了仍然向旧体系缴费的活跃成员的数量，随着他们逐渐退休，到2030年几近消失图3 2010～2050年流动的养老金领取者和贡献人数的预测就资金流量而言，前两类养老金给付的现金流如图4所示应注意的是，重点应关注曲线的形状和预计达到峰值的时刻，而不是金额——最后我们将以数字占GDP的比例呈现资金流量图4 改革后新产生的养老金支出正如预期那样，资金流量紧随不同类养老金领取者数量的变化而变化。

用于支付改革前已开始发放的养老金的支出稳步下降，而用于发放新产生的养老金的支出先是增加，然后将在2028年前后达到峰值，之后也开始下降旧体系在改革前已开始发放和改革后新发放养老金的资金总流出量如图5所示图5 养老金总流出量2009年，当最后一次对养老金现金流展开分析时，预计旧体系中缴费型养老金的现金支付会在2015年达到峰值，并在此后稳步下降[10]我们没有收入和支出的合计数据，但鉴于收入几乎可以忽略不计，所以图5对于预估的未来运营赤字仍然非常具有代表性图6显示了经营赤字占GDP的比例，2。