新农村建设职务犯罪预防的制度建构.docx

社会管理创新与新农村建设职务犯罪预防的制度建构龙湾区西作者简介:徐凡、温州市龙湾区人民检察院检察员、:86387182＞电子信箱:xufan211@1《学习文选》第44期村受贿案的反思龙湾区人民检察院徐凡*［摘要］新农村建设已经成为全面建设小康社会的基本内容，要实现城乡统筹发展，建立廉 洁高效的农村基层组织是应有之义随着农村社会的变革，原有的管理模式逐渐不能适应新的 形势变化，农村基层组织职务犯罪问题日益突岀，并阻碍新农村建设的发展和城乡统筹改革的 深入本文通过温州市龙湾区近年的一个案例剖析现有农村基层管理模式存在的问题，并着手 从产权制度、现代企业制度、检察预防机制、大学生村官等方面探究农村基层组织建设和农村 管理制度的创新，从而有效的预防农村基层组织的职务犯罪［关键词］农村基层组织 职务犯罪 预防管理创新 城乡统筹2010年中央一号文件《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发 展基础的若干意见》提出农业农村工作的总体要求要把统筹城乡发展作为全而建设小康社会的 根本要求，把建设社会主义新农村和推进城镇化作为保持经济平稳较快发展的持久动力=新农 村建设已经成为促进国民经济发展和深层次调整经济发展模式的方向。

作为政府施政和农民述求的沟通桥梁，农村基层组织在土地征用、基础建设、农房改造安 置、集体经济发展等-•系列活动中发挥了不可替代的作用目前农村基层组织的制度建设不能 完全适应平衡城乡统筹发展，建设新型农村社区的需要，基层建设相对滞后的一个重要体现就 是近年來农村基层组织成员职务犯罪呈高发和多样化的趋势如果不能在制度上有效遏制职务 犯罪的发牛，建构廉洁高效的农村基层组织，以统筹城乡为H标的新农村建设就不可能顺利开 展当前的新农村建设是在农村经济重大转型、社会群体面临重构、传统社会管理模式遭遇阻 力的背景下进行的，因此需要在社会管理创新的视野下重新审视农村社会、农村社区的发展， 激活社会管理潜能，建构职务犯罪的系统预防机制龙湾区西*村案是部分农村基层组织缺乏 有效监督，制度建设不完善的缩影，从中可以思考农村基层组织犯罪发生、预防的一些问题一、西*村案的反思2009年龙湾区检察院反贪部门査处了西*村村两委干部在处置安置公墓过程中，收取行贿 人好处，低价出售安置公墓的案件经办案件过程中发现，西*村两委干部在征地的测量、征 地补偿款的发放中还有互相虚报多领土地补偿费的行为因温州市殴海大道的建设碍耍，瓯海 人道建设指挥部征川了西*村原有墓地，并补偿给西*村的安置公墓有683穴。

因属土地征川补 偿性质，温州市瓯海大道建设指挥部补偿给西*村的安置公墓每穴价格为2000元，而市场价大 约有7、8千元2007年5月郑某某找到协助温州市瓯海人道建设指挥部做土地征川、安置工 作的西*村书记张某某，由张某某去做村两委成员的工作，低价收购西*村的公墓，许诺收购成 功后，给沖西*村两委6位成员15万人民币，另给沖村书记张某某、村长李某某干股各一份 2007年6月，村书记张某某召集村长李某某、村委成员夏某、李某、陈某某、邵某某共六个人 商量决定把这公墓指标转让给郑某某，同吋商量决定15万好处费的分配方案同h 16 H郑某 某与西台忝村村民委员会签订了公墓转让的《协议书》木案中西*村村两委T•部在涉及村集体 重大利益的决策吋，无视村民白治的法律法规，欺上瞒下，严重损害了木村村民合法权益根 据本案村支书张某某的交代，村两委干部明知张某某违规处置安置公墓的行为，但基于共同的 利益都没有提出异议另外，在丈量征地数量过程中，两委委员互相打照呼，形成统一意见， 虚报征地亩数西*村的查处情况反映了部分农村基层组织建设和村民向治制度存在的现实问 题第一、农村基层组织权力结构失衡，村民自治权力弱化。

行政村是现代因素的渗入而逐 步由国家构建起来的行政建制” 《乡村治理的社会基础：转型期乡村社会性质研究》贺雪峰中国社会科学出版社2003年8月第一版P45 彳《农村改革的反思》史啸虎著 中央编译出版社2008年7月第-•版P128 《法律与社会规范》（美）波斯纳著 沈明译中国政法大学出版社2004年8月第--版P268,农村基层组织受政府委托履行相当的公共管理职能，“我国 的村民自治纽织既是一个实行所谓“四大民主”的三自”自治纽织，又是乡镇人民政府的附属 机构，因为它需要协助政府开展匸它还既拥有办理公益事业的权利，乂有办理木村公共事务, 向村民提供公共品服务的责任也就是说，我国的村民自治组织既是一个实行“四人民主”的 治组织，乂是一个必须听命于上级政府的行政组织如村民委员会根据需要设人民调解、治 女保卫、公共卫牛等委员会近年随着工业化、城镇化发展和基础设施建设，有关农村土地征 用和补偿、农民安置等复杂事务成为农村基层组织的工作重项除了公共爭务，农村基层组织 还参与村集体经济组织的经营管理活动，农村基层组织实际上已经成为农村地区最小的行政管 理单位，行政色彩浓厚相对于公权扩大的基层组织机构，村民参与村务、参与决策的途径和 能力欠缺，白治自理的政治构想没有完全实现。

法律T涉是否会改进人民的行为，取决于存 在于那些群休内部的均衡” 尽管村民自治的立法已经在1987年通过，中国农村基层民主的 实际运行距离我们所期望的标准还有很大的差距第二、村务、财务公开制度不完善，村民权益缺乏权利救济的制度保障村民参政的前提 是享有充分的知情权，口前村民维权遇到比较突岀的问题就是农村基层组织的财务公开、政务 公开执行不彻底，村民参政成为无本Z木，无源Z水西*村案中瓯海大道指挥部将村民原有 墓地的征丿U、安置公墓的分配委托给村书记张菜荣，征川单位怠于告知村民墓地的补偿标准和 相关权利，村委会也没有把补偿标准公开另外，村两委把安置公慕对外出售承包都未曾经过 村民会议的共同决策，造成村集体经济一百多万元资产的流失在检察机关的调杏中，西*村 村民证实了事先不知道安置公墓的数量和村民委员会的处置办法村民没有事先充分知情，分 配方案也无从得知，信息严重失衡，村民维护合法权益、参与村务的权利无从谈起现阶段， 农村基层组织处置公共管理事务时随意性大，操作不规范的情况时有发牛，既损害村民的切身 利益，也造成农村基层纽织的公信力的下降没有救济就没有权利”是行于现代国家的通用法则，为建立一种基本的法治秩序，国家 必须同吋为权利提供相应的救济手段，现实情况是国家对农村基层组织的制度规范不完善。

村 民虽然有向地方政府反映的权利，但是乡、镇人民政府对村民自治组织的工作也只是指导关系， 而不是领导关系，除极少数涉及经济犯罪的重大违法活动，地方政府对口治组织的干预手段有 限目前国家行政机关普遍采用的审计手段和纪律检查难以对农村基层组织内的活动进行监 督，村民的维权和诉求难以实现张*阁村村民把村委会违规重新划分承包地的情况向所属的 镇政府反映，镇政府虽然做了调杏，但干预方案至今未能制定，客观上对村民的生产生活造成 不利影响公平愈是屈从于规则的逻辑，官方法律与老白姓的正义感之间的差距也就愈人 从而，在老百姓的眼中，法律就会渐渐地失去口身的可理解性和合法性 5如果在立法规则层 面，不能为基层群众构建一个合法诉求维护权益的有效途径，就可能逐渐失去基层群众的信任第三、农村基层组织内、外监督的缺位农村基层组织与一•般社会组织有很大程度的不同, 其制度构建必须有新的诠释首先，农村棊层组织的成立具有强制性浙江省《村民白治条例》 规定村民口治组织体系包括村民会议，村民代表会议，村民委员会，村民小组，村民委员会的 下属委员会等农村基层组织是组织农村社区的某木单元，除个别地区进行的城乡统筹改革， 把农村社区引入到农村基层改革，村民委员会仍然是当前多数农村地区村民口治的组织形式。

其次，农村基层组织负有公共管理职能，是与其他社会团体兹大的区别农村基层组织受政府 委托履行相当的公共管理职能，协助地方政府在救灾、移民、救济款物的管理、土地征用补偿 费川的管理、计划生育、户籍管理、征兵等行政管理工作中，农村棊层组织都是不可或缺的组 织机构，是广人村民群众和政府的沟通桥梁再次，农村慕层组织对成员内部的影响力巨大 村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，参与政府的公共管理事项诸多公共事务最大的 特点就是单向性强，并对成员内部有约束力，如果这种管理职能不能得到约束，就有被滥用、 寻租的可能性基于农村基层组织的公共管理职能，于政府和村民间发挥重要作用，其权力运 作必须得到规范和监督，本案反映当前农村基层组织还缺乏严谨的制约和监督机制一是外部监督缺乏遵循异体监督原则，是现代管理的客观要求” S国家机关的外部监 督主要依靠同级和上级的纪律检查部门的监督和检察机关的法律监督，国家机关根据《中国共 产党党内监督条例》设立纪律检查部门，是党内监督的专门机关，受上级党的纪律检查机关和 同级党委的领导检察机关是法律监督的专门机关，可以对国家工作人员的职务犯罪侦查权管 辖国家机关还要接受同级党委和上级部门的领导，这些体系外的制约，是国家机关正确履行 职权、遵循制度的保证。

农村棊层组织为群众性白治组织，虽然经常执行政府委托的行政事务, 但性质上不属于国家行政机关序列，而当前没有针对社会团体内部工作的规范性文件，社会团 休基本是自治、口理内部事务《村民委员会组织法》乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员 会的丄作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事，基层人民政府 对农村基层组织属于工作指导关系外部监督机制和农村基层组织的履职能力严重不符，客观 造成村干部滥川职权、侵占集体经济利益案件频发而一旦查出，群众利益已经受到损害，基 层组织的公信力受到质疑二是以集体效能为特征的内部制约机制存在不足西*村案中村两委干部Z所以能违规处 置安置项目，一方而是政府的管理弱化，地方政府在农村城市化旧村改造或启屋安置建设中， 只负责安置十•地返还，有关补偿款的到位，安置房建设则全权委托给基层组织•方而就是农 村基层组织集体控制力的下降农村基层组织包括村委会、党支部在人员产牛任用上、工作职 能责任上没有严格规范，集体内部制约监督作用没有完全发挥作用农村社区的社会关系构成, 对农村基层组织的集体效能造成了消极作用首先，村庄社会关联和历史沿革造成了中国农村 大家长制的传统习惯。

农村地区为城镇一个显著的差异就是农村群体是因为居住地、血缘宗亲、 长期的共同经济生活形成的乡里制度本身就是负责对乡里社会的每个家庭进行直接的管理 很明就，由于乡里制度是以宗族和家庭为最小也是最直接的构成单位”7以血缘为纽带的宗族逐 渐开始没落，但族长权力的作法并没有消失，这就解释了为什么有了两委的分工，有村民监督 委员的设立，却不能完全隔绝权力自专的现象木案中西*村书记张某某指使村委会与郑某某 签订了公墓转让的《协议书》，违反了农村基层组织的工作规范法律法规虽然明文规定村委5《现代社会中的法律》 （美）昂格尔苦吴玉章、周汉华译 译林出版社2001年4月第-•版P198李兴山主编：《现代管理学》，中央党校出版社，2006年2月第二版，第265页7《中国乡里制度》赵秀玲 社会科学文献出版社1998年12月第一版P179 会才是村集体日常管理的组织，具体负责村务和村集体经济的经营管理，党支部作为农村工作 的基础和各项工作的领导核心，发挥方向性、政策性的作川，但西参看木课题林宝辉的《论农村基层纽织人员职务犯菲的形成机理 ——以永嘉县为例》9《人民网》在10个省份进行有关“承包地的所有权”的问卷调查，认为自己耕种的承包地所有权属于国家 的占41.91%；认为承包地所有权属于乡（镇）集体的占3.56%；认为承包地所有权属于村集体的占29.57%；认 为承包地所有权属丁-村小组的占6.23%；认为承包地所有权属于个人的占17.62。