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河 道 功 能 要 素 管 理 初 探 近年来，随着经济建设的快速发展，各类开发区、工业园区、公路、桥梁、房地产等涉河建设项目频频上马，一方面，由于土地资源的紧缺，许多开发项目都把目光投向了河道水域；另一方面，随着城市化的推进和生活水平的提高，广大群众对水环境质量提出了更高的要求，所有这些，都给河道管理与水域的保护提出了更高的要求作为水利工作者，深感河道管理与水域保护的责任重大同时，也对水利部门如何做好河道执法、管理以及涉河建设项目审查审批工作进行了积极的反思，对河道定义、功能要素、分级管理、管理范围的确定，河道土地“三权”，河道管理与相关部门关系等课题进行认真的研究，下面就这些问题逐一解析，明其务实，利于作为一、什么是河道纵观以河道为调整对象的《中华人民共和国河道管理条例》以及与调整河道有必然联系的《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》，均未对河道作相应的法律定义或法律释义从古今典章字集来看，古有河道即通河、河流，即河、河道、河流实为一物，它包括河槽、河滩、河岸三部份经查《新华字典》、《现代汉语词典》、《汉语大字典》、也都有此意，语言学将‘河道’解释为“天然的或人工的大水道”、水道的通(俗)称，即初步引入了水(文)要素来反映河道的特征。

水文专业理论对河道作了更深的阐释(定义)，如：“河道是接纳地面和地下径流的天然泄水道”，“地表水在重力的作用下，沿着陆地表面上的线形凹地流动，并汇集于各级河槽上称为河流”这两种定义更进一步突出了河道的水文特性，但仍不足以运用于河道执法实践河道的定义必须有别于河沟、溪沟、沟道，以反映其本质属性，才能对河道管理分级，确定管理范围及土地权属作出有效划分实践中，行政管理相对人更迫切想了解河道的法律定义，以此来明确其行为是否受《河道管理条例》、《水法》、《防洪法》调整此前，温州市对河道有过一个立法性释义：河道是接纳地表径流或地下潜流的水道的统称，与特定河(水)道的名称、流域大小、年径流量等水文要素和是否通航无关此释义否定了大量水文要素在河道中的存在河道是指陆地上经常汇集地面径流和地下径流的容泄水流的水道，天然河道是地质构造作用的流水侵蚀、堆积作用的产物河道是由水流和河床两方面构成的，从河道管理的角度来讲，河道包括两岸堤防间的水域、河槽、滩地、沙洲、行洪区、堤防、两堤外的护堤地及与河道相通的湖泊等（引自《河道堤防管理与维护》河海大学出版社）我们认为有失偏颇如将河道定义为：“河道是指能接纳一定面积汇流，并具有行洪过水能力的天然的或人工的水流通道”更为恰当。

依此定义即能反映河道的本质特征，又能明确河道与溪、沟、渠、湖、水库的界线二、河道的功能要素从实践结果来看，我们把河道功能归纳成五个方面：1、供水功能河道是农业灌溉和工业用水的主要来源，是部分区域生活用水的来源，因此，保护水系，防治水污染，保持水环境不被破坏，是关系到水资源可持续利用的关键2、防洪功能河道是江河天然水流的通道和载体，其目的在于束范水流，使其顺利下泄，堤防是阻挡水流泛滥成灾的河床附属物，在行洪排涝，确保人民生产生活安全方面发挥着重要的作用3、通航功能航道是河道的一部分，河道大于航道，但河道不一定就是航道，这是客观存在的通航是河道的功能之一，利用河道这一功能发展航运事业，对促进国民经济的发展是十分重要的如运河是从古到今重要的南北运输大通道，据统计，一条运河的年运输量相当于七条铁路的运载量，可见，河道的航运功能对国民经济的贡献是十分明显的4、纳污功能河道水体本身具有一定的自净能力，据研究表明：三十吨的水体能净化一吨有机物的排放量但由于工业的迅速发展，工业废水和生活污水排放量不断增加，加上环保措施的相对滞后，河道富营养化程度不断增高，导致河道水质恶化，水草、杂草生长旺盛，腐烂后又淤积河床，水体的自净能力减弱，使河道的纳污功能趋于饱和。

5、景观功能随着经济的发展和人民生活水平的提高，人们对河道水环境和岸线景观功能的要求越来越高，河岸绿化和小品建筑等生态护岸的出现，为人们提供更多、更美的亲水休闲娱乐空间，同时促进了城市内河旅游业发展，许多城市河道已成为该城市的重要景观和灵魂三、河道的管理1、管理范围河流由河源、上游、中游、下游、河口五个部分组成纵向管理范围理应包括整个河流基线长度左右岸的管理范围分为两种情况：①有堤防或护岸的河道，其管理范围为两岸堤防或护岸之间的水域、沙洲、滩地、行洪区和两岸堤防及护堤地、护岸地，据《嘉兴市河道管理办法》规定：护堤地为县级以上河道堤防外宽10米地带，其余河道堤防外宽6米地带②无堤防的河道，其管理范围为历史最高洪水位或设计洪水位之间的水域、沙洲、滩地和行洪区河道左右岸管理范围的确定，对有堤防河段来说，自然明了，可操作性强无堤防河段管理范围线的确定，法律确立了两个标准：一是历史最高洪水位线，二是河段设计洪水位线我们认为：应以河段设计洪水位线确定无堤防河段左右岸管理范围这样做已成为一些地方性河道管理法规及规章的首选，同时不同地域，国家根据其在国民经济和社会发展中的重要性制定了不同的防洪标准，该防洪标准水位线如与该河段设计洪水位线保持一致，即以防洪标准线作为该河段左右岸管理范围线。

这样既可以满足沿岸经济建设及防灾减灾的需要，又能对其实现有效管理而按历史最高洪水位确定左右岸管理范围.就会出现整个城市、乡镇的大部份土地处于河道管理范围之内另外，河道管理左右岸范围应由享有该河段管理权的同级人民政府划定2、管理内容水行政主管部门对河道进行具体管理包括兴利除害与保护对河道管理范围内的土地使用实施管理，有利河道开发利用与保护同步、防害与兴利并举，保持河道的社会公益性同时《河道管理条例》、《水法》、《防洪法》还规定了在河道管理范围内从事沿河城镇土地利用规划，资源钻探、开采、挖掘，修建建筑物、构筑物及其它设施，弃置砂石淤泥等物.排污口设置与扩大等活动都必须事先征求水行政主管部门意见或审批根据法律法规规定，修建开发水利、防治水害、整治河道的各类水工程和跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线等建筑物及设施，建设单位必须按照河道管理权限，将工程建设方案报送水利部门审批同意后，方可按照基本建设程序履行审批手续同时，开发建设项目涉及到河道排洪、水环境建设等水利方面问题，水利部门要积极参与计划、规划、环保、市政、土地等部门组织的可行论证、设计审查等3、管理主体根据《中华人民共和国河道管理条例》规定水行政主管部门是河道的主管机关，说明河道日常行政管理权属各级水行政主管部门，其他相关部门对河道的管理权仅限于权属管理和后置管理。

河道管理与相关部门的关系：1、与国土资源主管部门的关系河道管理与国土资源部门的关系首先体现在涉河土地利用规划应当由水行政主管部门会同同级国土资源主管部门制定，报同级政府审批；其次是涉河占地建设项目审批应当有水行政主管部门对项目提出审查同意意见后，方可申请土地使用权；2、与交通主管部门的关系水运、陆运交通与河道关系密切，修建桥梁、码头和其他交通设施，必须按国家规定的防洪标准进行设计施工，并报水行政主管部门审批交通部门对航道进行整治，应按防洪要求进行，并事先有水行政主管部门对整治设计和计划的意见根据河道维护或防洪需要，部分河段、堤段采取限航、限通行措施，交通主管部门应当会同水行政主管部门或防汛指挥机构共同实施监管反之水行政主管部门在航道内进行河道整治及工程建设，应先征求交通主管部门意见3、与环保部门的关系主要体现在：①水行政主管部门应当会同环保、国土等有关部门，根据流域、区域和上一级水资源规划，编制本行政区域的水资源规划，规划应当与国民经济和社会发展规划以及土地利用总体规划、环境保护等规划相协调；②在河道新建、改建、或者扩建排污口，应当经水行政主管部门同意，由环保部门负责对该项目的环境影响报告书进行审批；③水行政主管部门按照水功能区对水质的要求和水体自然净化能力，核定该水域的纳污能力，向环保部门提出该水域限制排污总量的意见。

4、管理方式河道管理应首先明确河级划分目前，我国将河道分为五级，以流域面积为基本指标，以影响耕地、人口、城市、交通、工矿企业状况、可能开发的水力资源量为重要参数河道分级划分，也是管理权限的划分其中一、二、三级河道由国家水行政主管部门划定四、五级河道由省、自治区、直辖市水行政主管部门划定河道施行统一管理和分级管理：①国家水利部和法规授权的流域管理机构管理全国性大江大河的主要河段，省、自治区、直辖市河流的重要河段以及有重要意义和特殊作用的河道；②省、自治区、直辖市水行政主管部门管理跨市河流的主要河段及在本地区有重要意义和特殊作用的河道；③市水行政主管部门管理跨县(县、市、区、)河流的主要河段；④县级水行政主管部门一般管理四、五级河道同时上级水行政主管部门可以根据实际情况委托下一级水行政主管部门对其管理的部分河道实施管理根据国家有关法律法规，结合我区实际，我们认为：要做好我区的河道管理工作，必须认真把好以下“五个关”：一、规划控制关水利部门在审查审批涉河建设项目时，首先要对建设项目是否符合河道规划控制和法定保护范围控制进行审查，对于不符合规划要求或违反法定保护范围规定的，坚决不予审批，要把规划控制和法定保护范围作为建设项目审查审批的基本依据。

这就要求水利部门要加强河道规划编制工作，对现有的河道规划进行一次集中清理，对没有规划的，要抓紧制订，特别是重要河道和市级与区级骨干河道以及一些工业开发园区等；对已有规划，但需调整修编的，要根据经济社会发展的要求，积极修编；对一时难以完成规划编制的，应采取简便的方法，会同规划部门对河道规划控制线作出划分，河道规划控制线要设立河道与河岸双重标准，并根据不同的功能，划分控制线等级在规划审查中，一定要有超前的意识和发展的眼光，要坚持可持续发展的治水思路涉河建设项目审批是实现保护性管理的必要形式，审查、监督、检查公民、法人和其它组织在河道管理范围的生产建设行为，应当分清河道管理范围内土地的“三权”（指所有权、使用权、行政管理权）河道管理范围内的土地的所有权应按照《中华人民共和国土地管理法》第六条：“城市市区的土地属于全民所有即国家所有农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”因此，河道管理范围内土地的所有权属，要看国家是否征用，河道管理范围内的土地被国家征用的，土地所有权应属国家所有否则原所有权属不变河道管理范围内土地的使用权由通过合法途径取得使用权的公民、法人或其它组织享有，国家所有的土地可以由农民进行耕种。

土地使用形式多种多样，包括农业耕作、林业种植、渔业养殖、临时占用、工程设施建设等河道管理范围内的行政管理是针对一切影响河势稳定和河道防洪输水功能的行为实施严格的、限制性的管理，所有的使用形式均不得妨碍行洪、影响国家和社会发展利益，所以统一由水行政主管部门履行报批手续 二、功能利用关1、是防洪功能水利部门要依法维护堤防安全，确保行洪通畅，对跨河、穿河、穿堤建设项目实施后能否保持河势稳定和行洪航运的通畅作出审查主要审查建设项目是否符合防洪规划和有关技术标准，对河势稳定、水流形态、水质冲淤变化有无不利影响，是否妨碍行洪、降低河道泄洪能力，对堤防、护岸和其它水工程安全的影响，是否妨碍防汛抢险，建设项目防御洪涝的标准和措施是否适当，是否影响第三人合法的水事权益，是否对水环境构成破坏和影响等对建设项目提出征用河道请求的，水利部门一般不应予以支持对于确实需要征用河道的重点建设项目，必须经过防洪安全论证，坚持“填多少补多少，总量求平衡”的原则，在确保行洪安全的前提下，先挖后填对于未批占河的，一律应依法严格查处，特别是重在通过执法巡查，事前予以制止，切实保护好河道2、是通航功能按照可持续发展的眼光，审查跨河桥梁和栈桥的梁底必须高于设计洪水位，并按照防洪。