美国乡镇建制及运作探析.docx

美国乡镇建制及运作探析 论文题目：美国乡镇建制及运作探微——对美国马萨诸塞州布鲁克莱因镇的调查研究（华南理工大学政治与公共管理学院，广东广州510640）　　【摘要】文章以美国马萨诸塞州布鲁克莱因镇为个案，分析了美国乡镇的建制及运作的特点，总结出美国乡镇政府的功能定位及行政方式了解他们的做法有利于对我国当前城中村的发展做出审视和思考关键词】美国乡镇；行政过程；功能定位；行政方式　　　　笔者近期在对广州市城中村调研中发现，其与美国的乡镇有许多共同之处，如村委会及各分会、独立的村集体经济实体、与城市连接的便利交通、快速发展的房地产及房屋出租业、相关配套的工商业、服务业等只是我国的城中村大部分还处在从农村向城市转化和发展的过程中，需要有相关的成功发展案例和成功经验提供参考和借鉴而美国的这种乡镇建制和运作方式已经相当成熟因此笔者提供了美国马萨诸塞州布鲁克莱因镇作为个案，为我国城中村的发展提供参考　　一、布鲁克莱因镇的设置及政府结构　　美国东部以平原低地为主布鲁克莱因镇(Brookline)位于美国东北地区马萨诸塞州波士顿（Boston）和伍斯特（Worcester）、卡奥斯河（Charles）与哈姆雷特多泥河（MuddyRiverHamlet）之间，很容易到达波士顿。

主要经济来源为房地产及房屋出租、工商业及运输业　　（一）人口规模与镇的设置　　美国的乡镇是农村主要的基层政府组织形式之一，也是主要的地方自治单位在不同的州，镇的设置情况及其权利地位很不相同，无论法律上还是日常生活中，镇的含义差别很大在日常生活中乡村居民所讲的镇(Town)往往是指最小的地方自制团体的所在地，与村落的意义相当从法律上看，镇在各州是指拥有一定人口的地方自治单位如在路易斯安那州，镇是指人口在1000-5000人的地方自治团体；人口超过5000人的称为“市”(City)，人口在150～1000人的则为“村”(Village)在马萨诸塞州，随着经济的快速发展，不同地方人口的急剧膨胀，已经超过了原有镇人口的限定（布鲁克莱因镇现在人口为47000人）；而华盛顿州则规定镇的最低人口为150人显然，各州对“镇”的设置标准及镇的地位并不相同　　布鲁克莱因镇位于美国镇制起源地——殖民地时期新英格兰地区，迄今仍以这些地区的镇制最为典型，也最为重要新英格兰地区镇的大小不尽统一，20～40平方英里不等，通常有一个或数个居民聚居点——“村子”，这些村子人口不等，有的多达数千人在新英格兰地区，历史上形成的镇强而县弱的状况沿袭至今。

虽然镇是处于县之下的地方自治单位，但是，县的作用很小，县不过是一种司法行政区域，地方政府的职责主要是由镇来行使的而对华盛顿州的奥克斯得澳镇和路易斯安那州的艾迪斯镇就相对较弱，他们是随着人口的增多，居民需要更多更好的服务，如供水、排污、消防、公共娱乐场所及设施等，经居民投票决定申请建镇，经有关法院批准，才成为相对而言独立的地方自治单位，成立时间较短因此，在新英格兰地区镇的实际作用比县更重要，而其他有些州的镇是不可同日而语的　　（二）镇政府结构形式　　布鲁克莱因镇的政府结构形式采用的是镇行政长官制镇委员会由五个成员结成，他们全部由选举产生，任期三年作为镇委员会主席和行政执行官，委员会拥有所有未曾被镇立法机关和议会明确保留的地方自治权力委员会任命一个镇行政首长负责处理每天镇务，他的权力在1985年的《圣经新约》第270章被详细说明　　对聘任行政首长一职，委员会首先发委任状（warrants）到镇民大会并介绍其条款，通过在镇民大会委任状中嵌入条款来起动立法程序，然后执行投票表决，通过后则被聘用他们采用镇行政首长制，评定财政指导方针，为每年度做出财政预算以及在本年中首要改进的项目，同时向镇民大会做出报告。

委员会委任部门领导和大量官方组织和委托代理机构的成员；对镇重要问题举行听证会、定期会议（讨论会）均由代表（在他们的权限之下）和团体组织参加；代理镇在整个地区和市镇之间的主要事务；执行镇议事日程和规章制度　　委员会成员同时也在许可证委员会任职，负责颁发和更新过时的许可证，包括公共食品、食物卖主、酒精饮料、出租房屋、开放停车场、易燃易爆物、特别事件和公共娱乐等　　行政委员会会议每周星期二举行（特殊情况除外），从下午4点到6点（工作会议在会议室）晚上8点会议实况在布鲁克莱因镇有线电视台被转播　　除了委员之外，镇最重要的人员是镇秘书（或称干事）镇秘书是被布鲁克莱因镇公民选举的，任期三年，负责保存真实的镇民大会会议记录和管理公正精确的选举镇选民的登记镇秘书的职责是由联邦和州法令和镇议事日程委任的，同时也包括录音、执行、编辑、保存镇执行者（行政委员会）和地方立法机关（镇民大会）的行动和指示镇秘书的责任也包括为申诉委员会和选民登记委员会作秘书镇秘书办公室的首要责任是保持真实的镇民大会会议记录和管理公正精确的选举　　布鲁克莱因镇镇秘书拥有办公室主任的头衔，管理着一些职员其中包括一个镇秘书助理，一个主要干事，两个高级办事员和一个初级办事员。

除作为镇秘书的基本职责外，他也在申诉分区委员会和选民登记委员会任秘书州法律规定镇秘书是镇海、陆、空和镇政府官员宣誓就职的官方监护人镇秘书也具有作为公共官员的资格镇秘书也是一个治安官员，有权履行公证结婚典礼他和他的职员都是公众的公证人，有权出席证明被签署的文件　　同时，美国乡镇还有采用镇长—委员会制，镇一般还设有司库，管理财务、负责征收镇税、收付镇的经费款项，通常还选举产生一名审计官，检查全部帐目在一些大镇，还有课税估价员，负责课税资产的估价；有救贫监督、路政人员、学务委员和警官等，他们都是由民选产生的　　二、布鲁克莱因镇的行政过程　　对于一些乡村小镇，行政事务较少，镇政府的组织也相对简单，镇委员会可以直接总揽镇务而在人口较多的布鲁克莱因镇，行政部门和人员较多为了加强行政管理人员的监督和协调，采取镇经理制　　一般来说，镇政府处在为镇民提供公共服务的第一线，从基础设施的建设及管理到对环境的保护，从文化、教育、卫生、体育到社会保障和社会治安等，承担着为企业生产和居民生活提供多方面服务的职能在布鲁克莱因镇的调查中发现，镇政府尽可能发挥市场在提供公共服务中的基础性作用，这也是美国地方政府在提供公共服务运行机制方面的显著特征。

根据这样的指导思想，在布鲁克莱因镇向镇民提供公共服务方面始终遵循下列原则：（一）能由私人企业通过市场机制来提供的公共服务，尽量让私人企业来提供，政府在税收等方面予以减免，以降低价格，并对产品和服务的标准进行监督；（二）对一部分公益性较强、不能完全采用市场机制的公共服务，实行招标制，让私营企业、公营企业在投票和经营中相互竞争，政府也在税收、服务标准等方面分别予以扶助和监督；（三）少数适宜由公营企业提供的公共服务，则通过董事会制、监事会制、经理负责制等企业制度以及消费者的意见反馈和政府职能部门的检查、监督，促使其提高产品和服务的质量，降低成本正是由于竞争，办事效率才得以提高，才迫使公营的或私营的垄断组织对顾客的需要做出反应这也正是“以人为本”所要追求的　　在布鲁克莱因镇，许多公共事务并不全是由地方政府来管理，而是由各种社会团体分担负责其中与政府有关的组织团体有：公共建设工程委员会、地区计划开发委员会、预算委员会、公共安全委员会、洪水控制委员会、街道和灯具委员会等；与政府关系不大但有较大社会影响的社会团体有：商会、制造商协会、小企业和独立企业理事会、劳联——产联、农业社联合会、保护野生动物联合会、环境保护基金会等。

政府团体所能处理的事务是有限的，因此在许多方面就需要社会团体分担地方公共事务，如商会受政府委托督促企业执行产品和服务的某些标准，民间的环保组织监督企业防治污染，教师协会组织培训师资、协助学校招聘教师，教会组织发起慈善事业，志愿者组织开展社区服务等同时，充分调动公民积极参与志愿者服务项目，这一切在所调研的美国乡镇中得到了充分体现镇委员会在整个过程中起到监督与协调的作用，政府各专门委员会一般都由镇委员会委员在其中任主要职务（镇委员会委员一般都是某一方面专业人士），处理各种该委员会服务范围内的事其它一些地方事务就由社会团体负责完成各专门委员会和社会团体把完成结果及过程中所出现的问题反馈到镇委员会，镇委员会就可以讨论与协商解决问题的办法来进行协商和解决一个良性循环就这样形成，不过一切都要以法律法规为准绳，依法办事即镇委员会——授权——各专门委员会和社会团体——反馈——镇委员会——协调——各专门委员会和社会团体——最终完成任务　　三、特点解析：美国乡镇政府功能定位及行政方式　　通过对布鲁克莱因镇的调研，我们对美国公众认可的“管理最少的政府是最好的政府”这句话有更深刻的理解，这种观点未免偏颇，但它的基本精神是对的。

美国地方政府除了有少量的行政部门外，存在着各种门类的非政府组织（社团组织、非营利机构等）其职能比较单一，主要是为市民的需要提供生活、工作、文化等方面的服务这些组织，起到沟通政府与社会不同利益团体的联系，拾遗补缺政府的工作对美国地方政府功能简要地可归结为以下三个方面：　　第一，地方政府对经济的管理美国地方政府对经济进行量化管理，这与东方社会很不相同东方社会是人、事、财，西方社会是财、事、人美国地方政府对财的管理最为重视，采取的管理手段主要有：（1）通过电脑网络与银行、证券、土地买卖信息共通美国企业的财富主要有三块：房地产、股票、银行债券，均在银行和电脑网络的掌握中；（2）一切业务往来以支票方式支付；现金发放一步到位，不要第三者插足；（3）严格分工，人、事、账分开，管钱不管账，管事、管人不管钱通过这些手段，使经济活动在政府的严格控制下进行也正如大家所知：美国公民不怕行政长官，只怕政府税务人员　　第二，地方政府对社会公共事务的管理在企业型政府理论的指导下，美国各地地方政府对社会公共事务的管理提出的最重要措施是推行公共管理社会化公共管理社会化的核心是分权，也即“政府做什么”的问题古希腊政府“凡是私人能做的事，决不让政府做；凡是低层政府能做的事，决不让高层政府做”的原则，仍被美国公共管理界奉为圭臬。

分权主要有两个方面的含义，一是政府内部的分权，上一级政府向下一级政府分权和政府向派出机构分权，目的是建立一个合理的政府行政架构，提高效率，抑制腐败；二是政府与社会的分权，通过有效的渠道，鼓励民众参与公共管理事务，鼓励非营利、非政府组织承担许多政府做不了、企业不愿做的事业，实现“小政府、大社会”显然，政府向社会分权是主流，因为只有向社会分权，政府才能扮演掌舵导航的角色，从而使政府更精干、更具竞争力”，政府想包办一切，最终可能一事无成”通过民主参与等方式将社会管理的权限下放给社会基本单元：家庭、教会、邻里、社区、志愿者以及行业协会、基金会、慈善机构等非政府、非营利组织，使之自我服务、自我管理，减少对政府的依赖，提自尊、独立、自治当家庭、邻里、学校、志愿者组织和企业健全时，整个社区也会健康发展，而政府的工作就是引导这些组织与机构健康发展”，因为健康而有活力的社会单元构成健康而有活力的社区、国家　　第三，地方政府对提供社会公共服务的管理美国各地地方政府在企业型政府理论的指导下，对社会公共服务的管理提出了公共服务市场化措施公共服务市场化的核心是竞争，也即“政府如何做”公共服务历来是美国政府公营机构垄断的领域，政府对公共服务的垄断不但是政府膨胀的原因，还是服务质量差、效率低、腐败滋生的源泉。

几乎所有美国地方政府的改革都从改革公共服务开始，对公共服务进行私营化，政府一定程度上退出某些公共服务领域，或者政府与企业之间建立合约委托关系，政府不再直接从事公共服务和产品的生产，而通过政府采购成为公共产品的。