稀土行业存在的问题及思考.docx

          稀土行业存在的问题及思考                    刘新宇 文过去几年中，我国的稀土行业出现了三方面较严重的问题：出口企业恶性竞争、竞相压价，导致我国在国际稀土市场上丧失定价权；国内稀土储量快速消耗，矿区环境破坏严重；为了夺回国际市场定价权、遏制国内稀土资源快速消耗而作出的限制出口努力，遭到外国的WTO诉讼本文旨在对这些问题的成因作出分析并试图总结出一些教训由于2005年之前与之后，中国对稀土行业发展的指导思想发生过一次根本转变，本文将以2005年为分界线来进行分析稀土行业存在的问题2005年前我国稀土行业管理的指导思想存在一定偏差，希望以出口促产业发展；从2006年开始纠正了指导思想并有意加强管理，但相关政策的执行效果不佳上述情况导致中国稀土行业面临以下三方面问题：——很长一段时间稀土出口价被压低，国家利权丧失2005年之前，由于国家鼓励稀土出口、希望以出口拉动行业发展，加上国内稀土行业的企业数量多而力量分散，在国际市场上恶性竞争、竞相压价，导致作为稀土第一储藏国（占40%左右）、生产国（占80—90%）、出口国（占60%左右）的中国竟然丧失定价权从1990年到2005年，随着中国稀土的出口量增长了近10倍，平均价格被压低到当初价格的64%。

在世界高科技电子、激光、通讯、超导等材料需求呈几何级增长的情况下，中国的稀土价格并没有水涨船高2008年时，纯度为99.9%的氧化铈为18元／公斤，有时稀土的价格甚至贱过猪肉；稀土企业的利润一般在1%至5%之间，就是最高达到5%左右的利润，卖的也是土的价钱从2006年开始，国家刚开始整治稀土行业时，效果尚不明显，甚至受2008年金融危机拖累，稀土出口价延续下跌走势；到了2009年年中，稀土行业整治的效果开始显现，加上国际经济开始回暖，稀土价格出现上涨态势（如图1所示）——资源快速消耗，环境严重破坏稀土大量开采、大量出口的结果就是我国稀土资源的快速消耗，稀土开采、选冶、分离存在的落后生产工艺和技术又严重破坏着我国的环境；而且，这些问题在2005年国家开始整治稀土行业后仍然存在2006年中国国土资源局发布的全国矿产资源储量显示，截至2005年底，我国探明稀土资源总量为8731万吨但2011年美国地质资源局的勘探结果显示，截至2010年，我国稀土储量仅为5500万吨这说明，从2005年到2010年的5年间我国稀土储量降幅达37%与此同时，一些发达国家或是封闭其稀土矿山（如美国和法国），或是建立稀土储备制度（如日本已囤积了20年的储备），在积极保护本国稀土资源的同时，低价收购、掠夺中国的稀土资源。

稀土开采、选冶、分离存在的落后生产工艺和技术，严重破坏地表植被，造成水土流失和土壤污染、酸化，使得农作物减产甚至绝收；目前虽已采用较为先进的原地浸矿工艺，但仍不可避免地产生大量的氨氮、重金属等污染物，破坏植被，严重污染地表水、地下水和农田；轻稀土矿多为多金属共伴生矿，在冶炼、分离过程中会产生大量有毒有害气体、高浓度氨氮废水、放射性废渣等污染物根据中国稀土学会(Chinese Society of Rare Earths)发表的一篇文章称，每产出1吨稀土，就会产生大约8.5千克氟(fluorine)和13千克烟尘；利用浓硫酸高温焙烧工艺生产大约1吨稀土焙烧矿，就产生9600至1.2万立方米含有精矿粉尘、氢氟酸、二氧化硫、硫酸等污染物的废气，以及约75立方米酸性废水和1吨左右的放射性废渣这些化学物质会给矿工、农民及生活在矿场周围的人带来各种各样的健康问题，并且会严重污染矿区周围的自然环境全国稀土资源总量的98%分布在内蒙、江西、广东、四川、山东等地区，其中内蒙古白云鄂博矿山的轻稀土储量占全国轻稀土总储量的83%，江西、广东、福建、广西等南方省份的中重稀土储量占全国中重稀土总储量的90%;这些地区难免成为稀土开采、冶炼所产生环境危害的集中受害区。

如江西赣州因稀土开采新增水土流失面积3.7万亩，淹没农田4000余亩，淤塞渠道3.4万米，直接受危害的含30多个行政村、共计5万多村民；赣州地区稀土整体治污花费的代价，是380个亿，2011年江西全省稀土行业全年利润仅为65亿元；稀土采矿破坏了70%以上的的耕地，失业居民亦无地可种，严重影响了约80%居民的家庭收入——中国加强稀土出口管制的行动遭遇他国的WTO诉讼从2006年开始，中国希望通过对稀土的出口加强管制，以减少稀土出口量而保护国内资源，提高稀土出口价而防止国家利权流失，但这种做法遭到美欧日等国的WTO诉讼如2012年3月13日，美国、欧盟和日本正式向WTO针对中国限制稀土出口问题提出诉讼这是美欧日首次同时提出诉讼有关国家声称，中国对稀土产品的出口限制违反了国际贸易准则，损害了全球生产商与消费者的利益，包括高新科技产业制造商和绿色商务应用稀土行业相关政策演变本文试图从十几年来稀土行业的准入、环保、出口等政策演变中探寻当前所面临问题的成因从中可以看出，2005年之前，中国对稀土行业发展的指导思想存在一定偏差，豉励稀土出口，希望以出口拉动行业发展；从2006年开始，中国政府发现稀土行业存在严重问题，开始在开采、冶炼、出口等环节加强管制或限制，但薄弱的制度能力或政策执行力导致相关政策的效果不如人意。

——开采许可和行业准入等政策的演变虽然在2005年之前，中国政府也曾经暂停颁发过（新增的）稀土采矿许可证；但真正对稀土行业的整治是从2005年国务院发布（（关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》开始的，从那时起，中国就实行了稀土开采总量控制制度十几年来的稀土开采许可和行业准入政策演变，如表1所示——稀土行业环保标准演变2011年之前，稀土行业没有专门的环保标准，而是执行《污水综合排放标准》(GB8978-1996)、 《大气污染物综合排放标准》(GB16297-1996)和((工业炉窑大气污染物排放标准》(GB9078-1996)中的相关规定；2011年，专门的《稀土工业污染物排放标准》出台，替代了上述标准中的相关规定——稀土行业出口政策演变稀土行业的出口政策可以2005年为界划分为两个阶段：第一阶段是2005年以前，这一时期政府将稀土视为普通矿产，把稀土的出口创汇放在首位，鼓励稀土的出口贸易尤其是自1985年起，中国开始对稀土的出口实行退税政策，极大地促进了稀土的出口虽然1999年政府开始实行出口配额制度，但仍将这一阶段划分为出口鼓励政策为主的时期，理由是：其一，政府发放的出口配额长期大于世界稀土需求。

以2005年为例，当年世界稀土需求量为45600吨，而中国的稀土出口配额高达65609吨，因此，出口配额制未能发挥其应有的作用其二，虽然开始降低出口退税，但出口稀土产品仍存在退税的鼓励政策因此，总的来看，这一阶段是以出口促进政策为主的第二阶段是从2006年至今，这一阶段采取的是较为严格的稀土出口管制政策，一方面，开始对稀土初级产品的出口实施征税，且税率不断提高，部分稀土产品禁止出口；另一方面，严格控制稀土出口配额，配额数量逐年降低具体的稀土行业出口政策演变脉络（如表2所示）需要特别说明的是，稀土出口企业的资质管理是和出口配额的申报管理结合在一起的，如2013年的稀土出口配额申报条件就规定，这样两类企业有资格申请2013年稀土出口配额：一是符合以下条件的生产企业：(1)获得进出口经营资格或办理对外贸易经营者备案登记、具有独立法人资格；(2)符合稀土行业规划、产业政策及稀土行业管理有关规定，2009-2011年每年均有出口实绩；(3)生产企业的稀土原料须来自国土资源部公告的具有采矿资格的稀土开采企业； (4)冶炼分离和金属冶炼企业须为环境保护部公布的符合环保要求的企业； (5)符合国家土地管理的相关政策规定； (6)遵守国家相关法律法规和当地政府的有关规定，依法参加养老、失业、医疗、工伤、生育等各项社会保险并按期足额缴纳社会保险费； (7)无违反国家有关法律、法规的行为。

二是符合以下条件的流通企业：(1)获得进出口经营资格或办理对外贸易经营者备案登记、具有独立法人资格；(2)注册资本在5000万元人民币以上，2009 - 2011年每年均有出口实绩；(3)出口产品须来自环境保护部公布的符合环保要求的稀土企业，并提供有关证明材料及相关增值税发票；(4)遵守国家相关法律法规和当地政府的有关规定，依法参加养老、失业、医疗、工伤、生育等各项社会保险并按期足额缴纳社会保险费； (5)取得国际标准化组织IS09000质量体系认证； (6)无违反国家有关法律、法规的行为——制度能力薄弱：盗采和走私使政策效果大打折扣从以上政策演变脉络中可以看出，虽然2005年之前中国政府对稀土行业管理的指导思想存在偏差，但是从2006年开始已经认识到问题的严重性，并强化了对稀土行业的管制问题在于，中国在相关领域的制度能力或政策执行力薄弱，这集中体现为盗采和走私等违法现象难以得到遏制，使管制的效果大打折扣在许多稀土矿区都存在盗采现象，而且盗采者往往以环境破坏性大的工艺进行开采2011年，有记者深入赣南山区进行调查，发现那里盗采的矿点密布，在各个小山丘上几乎都可以看到洗矿池，由上往下层层分布犹如梯田。

而且，盗采者往往采用低成本而环境危害大的堆浸法或池浸法开采稀土，此类工艺每开采1吨稀土，要破坏200平方米的地表植被，剥离300平方米表土，造成2000立方米尾砂，每年造成1200万立方米的水土流失稀土走私问题也是屡禁不止如2006年至2008年，国外海关统计的从中国进口稀土量，比中国海关统计的出口量分别高出35%、59%和36%，2011年更是高出1.2倍，由此反映出非法出口或走私出口的问题相当严重问题的成因及思考从上述我国稀土行业存在问题及其同时期政策演变的脉络中，我们可以总结出以下几方面成因及思考：第一，2005年之前，我国的稀土行业发展指导思想存在严重的偏差，鼓励出口、希望以出口拉动发展，其结果自然是出口量扩张、出口价被压低第二，从2006年开始，我国政府开始从开采到冶炼再到出口环节大力整治稀土行业，但由于在相关领域的制度能力或政策执行力薄弱，导致盗采、走私等违法行为屡禁不止，使总量控制、环保标准、出口配额等政策的效果大打折扣此类问题将来应当靠加强制度能力建设来解决，比如可以在资源开采收益（如资源税、资源补偿费）的分配方面兼顾省、地、县三级政府和社区民众的利益，激励他们在矿区监管方面和中央政府采取一致行动，避免少数群众面对盗采、走私等知情不报的情况。

第三，在出口环节而不是上游环节加强管制是不明智的，很容易给外国提供发动贸易战的借口因此，尽量不要在出口环节加强管制以免违反WTO规则，而是要在上游的开采（开发）和生产环节强化管制，采取提高资源补偿费用、限量开采、执行严格环境标准、开征环境税费等方式提高资源性产品出口价，防止国家利权丧失作者单位：上海社会科学院生态经济与可持续发展研究中心  -全文完-。