中日社会保障体制比较及借鉴.doc

中日社会保障体制比较及借鉴目 录一、日本社会保障制度的特点与改革（一）日本社会保障体制的若干特点1．以国家立法为基础，健全社会保障法律制度2．社会保险实行立法、行政、执行、基金管理、监督等各机构分立的管理体制和运行机制3．咨询和民间协助制度4．偏重于国家责任的混合型的社会保险财政结构5．年金保险费的修正积累制（二）日本社会保障制度的问题与改革1．影响日本社会保障制度的外部因素2．日本社会保障制度改革的主要趋势二、日本社会保障制度对中国的若干启示1．社会保障的立法问题2．社会保障的决策体制与管理体制3．社会保障的财政结构4．社会保障体系平稳运行问题5. 突出重点、扩大社会保障的覆盖面6．建立多层次的社会保障体系[ 内容简介 ] 中国社会保障体系建设面临着诸多深层次矛盾的困扰：人口老龄化趋势日益严重，失业率高居不下，社会保障覆盖面狭窄，区域间经济、社会发展不平衡，以及国家养老金债务转嫁新制度等等， 致使脆弱的社会保障基金受到的巨大压力而陷入财务危机； 资本市场发育不完善， 监督机制不健全， 保障基金的管理和运营存在较大风险； 政府规避直接责任， 负担沉重， 多层次的保障体系的建设进展迟缓； 立法宗旨存在偏误， 立法层次较低、 法律体系不健全， 等等。

中国的社会保障制度改革没有现成的模式可供遵循， 既要从现实的经济、 社会环境出发勇于探索创新， 也有必要从外国的经验中寻求有益的借鉴 本文从日本社会保障的体制层面着眼， 选取若干对中国的现状具有一定参考价值的体制性特征略加评述，并就日本社会保障制度面临的危机及其成因、 改革的基本趋势等问题加以概述继而运用国际比较的方法， 对中国社会保障的体制性、 结构性问题加以分析；着重从社会保障的立法基础、决策与管理体制、财政结构、资金平衡，以及扩大覆盖率和建立多层次保障体系等方面论述了中国社会保障体系的制度性缺陷，并提出了相应的政策建议 中国自 20 世纪 80 年代以来，经历着一场以建立社会主义市场经济体制、实现国家现代化为目标的深刻的社会变革在这个过程中，原先在高度集中的计划经济时代形成的传统社会保障体制由于社会经济结构的改变而解体从 90 年代中期开始，中国政府努力探索并积极推进建立全国统一、 完善和规范的社会保障体系 这一阶段的社会保障建设虽然取得了明显的进展，但也面临着诸多深层次矛盾的困扰：人口老龄化趋势日益严重，失业率高居不下，社会保障覆盖面狭窄，区域间经济、社会发展不平衡，以及国家养老金债务转嫁新制度等等， 致使脆弱的社会保障基金受到的巨大压力而陷入财务危机；资本市场发育不完善， 监督机制不健全， 保障基金的管理和运营存在较大风险；多层次的保障体系的建设进展迟缓，发展很不平衡，负担沉重；立法层次较低、法律体系不健全，等等。

当前，中国的社会保障制度改革正处在不断深化和探索的过程中， 它没有现成的模式可供遵循， 既要从现实的经济、 社会环境出发勇于探索创新，也有必要从外国的经验中寻求有益的借鉴在战后初期，日本即奠定了社会保障的法律基础，并在经济高速增长时期积极推进社会保障事业的迅速发展 在社会保障制度的实施过程中， 不断充实和完善原有的制度， 并根据不同的发展阶段， 对不适合社会变动的制度和法律加以修改当前，日本的社会保障正面临着经济景气不振、人口和家庭结构变动、雇佣形态改变等因素的挑战或考验， 对经济高速增长时期确立的现存社会保障体系实行改革或调整已势在必行目前，中日两国都面临着社会保障制度改革的艰巨而迫切的任务，虽然两国的经济、社会条件各异，社会保障的发展层次、水平悬殊，导致社会保障危机的历史成因亦尽不相同， 然而对各自的特殊性加以抽象即可观察到， 两者无论在形式上还是在内容上均具有一定的同构性， 它源自于社会保障的基本属性及其共同的社会历史作用 正是由于这种同构性的存在， 使得中日两国的社会保障制度的比较和相互借鉴不仅具有可行性，而且具有现实意义一、日本社会保障制度的特点与改革（一）日本社会保障体制的若干特点从日本社会保障制度 50 余年的发展历史中， 可归纳出诸多具有重要意义的经验或特征，这些经验和制度特征对于中国社会保障制度的发展不无启迪或借鉴意义。

本文仅从体制的层面着眼， 选取若干对中国的现状具有一定参考价值的体制性特征略加评述1．以国家立法为基础，健全社会保障法律制度日本是个注重依法治理社会的国家，每一项社会、经济制度的出台，均有严格的法律依据和程序， 社会保障制度的建立亦是如此 战后社会保障体系的形成和发展过程， 即是相关法律不断完备、 充实的过程 日本现行的有关社会保障的法律，绝大部分是在战后的前 20 年间（即经济恢复和高速增长时期）制定或修订的，它们作为日本社会保障的法律基础， 对于在较短时期内完成社会保护体系的筹建发挥了巨大的推动和保证作用从立法结构和形态上看，日本狭义的社会保障法律部门大致可划分为社会保险、公共扶助、社会福利和公共卫生及医疗等 4 个子部门，其中每个子部门均有与之相对应的法律体系 虽然日本没有根本性的社会保障法典， 但该法律部门中的每一单行法均是由立法机关设立的， 具有国家法律的属性 从而形成一套比较完整的、高层次的、与社会保障事业配套的法律规范体系， 为各项社会保障制度的实施和管理提供了严密的法律依据 从立法过程上看，日本的社会保障制度的决策体现了立法、行政、司法等公共权力与政党、雇主团体、工会团体共同参预的原则。

在日本，国家、利益集团和各阶级在公共政策制定中的地位和作用各异，其中政府对社会公共事务的安排往往占居主动地位， 但各阶级和利益集团对社会政策的制定具有一定的、 有时是起关键作用的影响力， 社会保障制度的制定和修订往往经过广泛的争议和酝酿， 最终通过一方或各方的妥协或合作告终在日本独特的终身雇佣制和社内工会制度下，劳资双方在对待社会政策的立场上往往较易达成妥协 80 年代以来的社会保障制度改革， 即是社会各参预方斗争和妥协的产物 法院则以独特的角色参预社会保障事务， 它不是社会保障政策的发起者， 其法律地位和职责主要是裁决诉讼而不是形成社会政策， 但法院对社会保障权利的追认以及对立法、 行政主体的制约作用在社会保障的发展中是不可忽视的2．社会保险实行立法、行政、执行、基金管理、监督等各机构分立的管理体制和运行机制立法机构立法权属于国会，各项社会保险制度的确立、修订由国会审议批准；社会保障基金的长期投资需由国会决议行政管理机构分为中央和地方两级：中央行政管理机构为厚生劳动省，负责社会保障的调研、规划、调整和审查；地方行政管理机构为都道府县执行机构中央执行机构为社会保险业务中心，负责汇总、处理地方执行机构的投保人资料。

地方执行机构为都道府县的民生主管部门及社会保险事务所 （系社会保险厅的派出机构， 其工作人员属于国家公务员） 和基层公共法人组织 （如健康保险共济组合、国民健康保险共济组合） 中央和地方两级执行机构实行计算机联，社会保险事务处理实现了“化”审查机构日本政府根据《社会保险审议官和社会保险审议会法》 ，专门设立了社会保险审查制度经厚生大臣任命，在各都道府县配备 2 名以上的社会保险审议官，是为第一审机构 负责第二审的机构是由 5 名委员组成的社会保险审查会， 审查会的委员须经参众两院批准、 由内阁首相任命， 任期为 3 年审查对象涉及受保人的资格、标准报酬、保险款项的发放以及保险费征收等方面审查程序是：受保人可以口头或书面的形式向地方审议官申请审查， 无须负担特别费用； 若对地方审议官的一审裁决不服， 可以向社会保险审查会申诉； 审查会的审理公开进行；若对审查会的二审裁决不服，当事人可向法院提起诉讼保险基金管理机构为了保证社会保险基金的安全性和独立性，政府设立了国民年金和厚生年金特别会计，分别负责统一管理全国的国民年金和厚生年金 特别会计的收入为社会保险缴费、 国库负担及保险基金运营收入； 支出主要用于年金给付和福利设施投资。

特别会计要将收支节余额的大部分“预托”给财务省资金运作部，后者将这部分积累金与邮政储蓄金、简易保险资金、产业投资特别会计、政府保证债券等统一纳入国家财政投融资计划 “预托”金大部分用于购买国债和长线投资，其余部分交给厚生年金福利事业团、 地方公共团体和其他机构具体经办此举不仅可以使国家集中财力进行包括社会保障在内的重点建设， 而且有利于保险基金的保值、增值分布在全国各地的 1,300 余家保险公司负责保险费的收取和支出监督机构日本设立了社会保险基金联合会，其总部设在东京，在各都道府县设有分支机构联合会作为医疗机构和保险公司的中介机构， 专事医疗保险费用的监督，对医疗机构向保险公司开具的催款单进行审查 对于符合国家有关药品和医疗规定者，送交受保人所属的保险公司以便履行向医疗机构付费的程序； 反之，则提出质疑返回医疗机构重新办理实行上述社会保险管理体制，使有关部门和机构职责分明、相互制约；社会保险的业务程序清晰、高效、严密；有利于保险事业的发展3．咨询和民间协助制度咨询制度专家咨询是日本社会保障体系的重要组成部分社会保障制度审议会是内阁首相的咨询机构， 其职能是对全国性的社会保障计划、 立法、运营大纲等进行审议，在日本社会保障政策的制定方面具有重要的地位。

此外，日本政府还设有医疗保险审议会和年金审议会， 是为厚生大臣及社会保险厅长官的咨询机关， 对运营进行审议； 在各都道府县设有地方的社会保险审议会， 负责对医疗保险机关进行保险适用资格的批准和取消； 在厚生劳动省设有中央职业安定审议会和劳动者灾害补偿保险审议会，对雇件以及劳灾保险进行审查民间协助制度这是一类旨在动员民间力量协助建立和完善社会保险的制度社会保险委员会制度就是其中具有代表性的制度之一这项制度规定，凡是 20 人以上的企事业单位都要设专人负责社会保险事务， 这些人由所在都道府县首长聘为社会保险委员，社会保险委员对本单位的领导及职工社会保险问题进行指导， 在政府和之间起着桥梁作用社会保险事务所设有社会保险相谈员，负责对未满 20 人的企事业单位进行巡回指导及业务联络 社会保险委员和社会保险相谈员之间保持经常性的业务联络，在工作上互助协助4．偏重于国家责任的混合型的社会保险财政结构 战后日本社会保障的发展过程， 显示了国家财政的重要作用 但是随着经济发展速度放慢、 人口结构变动以及国民生活意识的转变，国家财政面临着越来越大的压力1998 年社会保障基金的收支缺口近 300 万亿日元。

5．年金保险费的修正积累制修正积累制的特点在于保险费率根据支付和积累的需要， 实行分阶段调整，保持相对稳定 日本的公共年金大体上每 5 年进行一次核算 为了保证修正工作符合实际，政府组织专门人员对出生、 死亡等人口自然变动情况进行预测， 据以对未来 65 年的年金收支情况进行滚动预测如果前一次财政核算中的预测与实际不符，则对保险费率进行调整，以稳定年金财政。