对别在我家后院的制度化回应探析.docx

    对“别在我家后院”的制度化回应探析    何艳玲【Summary】随着中国城镇化进程的继续推进，各大城市中的邻避争议日益增多由于邻避设施涉及较庞大的人群和社会利益，邻避冲突已经成为影响城市社会稳定的一个重要因素，并成为城镇化过程中一个必须面对并给以制度化回应的问题目前，邻避冲突存在的问题主要有：利益主体间意见整合机制滞后，邻避相关信息共享机制缺失，其他救济渠道不畅等在邻避设施决策和兴建过程中，需要进行科学的规划，避免客观邻避争议；开放决策，减少主观邻避争议；民主协商，防止邻避冲突的发生和扩大；直面挑战，将“环境正义”等新议题尽快纳入政府政策议程Key】城镇化 邻避冲突 环境正义 城市善治D771.2 A邻避冲突的产生邻避设施，主要是指“服务于广大地区公众，但可能对生活环境、居民健康与生命、财产造成威胁，以致受到居民排斥或感到嫌恶的设施”这种性质的设置，除?“别在我家后院”（Not in my back yard）之外，因?受欢迎的程?或性质的?同，还有许多?同称呼，如：“风险设施”（risky facilities）、“争议性设施”（controversial facilities）、“本地?想要的土地使用”（LULU-Locally Unwanted Land Uses）、“?要在任何人家里的后院”（NIABY-Not In Anybody's Back Yard） 、“不要在我任期内”（NIMTOF-Not In My Term Of Office）、“?要在地球上”（NOPE- Not On Planet Earth），等等。

从这些称呼可以看出，邻避设施在空间区位选址上常常伴随着争议，也即，多数人的福祉，为何要建?在少数人的?舒适上面；多数人的?益，为何要由少数人?承担？对这种议题的批判在全球已持续40多?较容易产生冲突的邻避设施一般包括丧葬设施、垃圾焚化炉、监狱、精神病院、禁毒机构、疗养院、性病防治中心、电视信号发射塔、污水处理厂、变电所等这一类设施给公众带来较大生活便利和效应，但往往也会引致比较严重的“负”外部效应邻避设施的“负”外部效应源于这类邻避设施与当地公众在利益、价值和情感方面的冲突主要原因在于：其一，这些邻避设施带来的环境和经济影响，主要包括房地产价格和社区形象下降、空气和水质污染、生态影响、景观影响、噪音污染以及由此引发的健康问题；其二，这些设施通常对大多数人都有好处，但其环境和经济的成本则集中在特定人群，导致了收益—成本分摊的不公平随着中国城镇化进程的继续推进，各大城市中的邻避争议日益增多一方面，城市对城市公用事业和市政基础设施的需求激增，越来越多的邻避设施不断兴建另一方面，由于利益多元化、公众环保意识和权利意识的强化以及信息传播渠道的增加，公众对邻避设施所带来的影响的感知能力和表达能力也将不断增强，邻避争议可能性增加。

由于邻避设施涉及较庞大的人群和社会利益，邻避冲突的缓解已经成为影响城市社会稳定的一个重要因素，并成为中国城镇进过程中一个必须面对并给以制度化回应的问题邻避冲突的成因近几年产生较大影响的邻避冲突有上海磁悬浮项目、重庆垃圾填埋项目、广东番禺垃圾焚烧发电厂项目、江苏启东造纸厂排污管道建设等不同城市发生的邻避冲突，其发生的具体过程虽各有不同，但一个共同的原因在于邻避设施兴建方尚未确立特定的“邻避设施”概念：其一，将邻避设施看成一般性的公共设施，认为居民必须牺牲自己的利益以实现公共利益其二，没有意识到邻避设施邻近地区居民将承担更多可能的负面效应，因此也需要相应补偿其三，基于以上两点，将邻避冲突界定为一般性的群体性事件，而不是“收益和成本分摊不均衡”的邻避冲突因而对这类冲突的处理，陷入了一般性的群体性事件处理窠臼而走向误区，不但没有缓解冲突，还带来了更多隐患这种认知上的误区进而导致了实践中的偏差：利益主体间意见整合机制滞后邻避兴建方尤其是地方政府在进行邻避设施决策时，常常采取“决定—宣布—辩护”的模式即在初期决策时依据专家意见封闭进行，缺乏与利益相关公众的直接互动，而在公布决策时强调社会利益和公民责任，呼吁居民做一个“良好公民”，当事人意见往往难以进入决策过程。

另一方面，数量稀少且缺乏独立性的社会组织既难以对分散的个体意见进行整合并向政府提出合理的利益诉求，也不能代表政府对公众进行宣传、管理和疏导如此，政府对邻避设施的选址和补偿决策等往往会被居民认为是强加的，导致情绪化和极端化反应，进而加剧社区对设施的可能威胁的主观预期，形成恶性循环邻避相关信息共享机制缺失大量邻避设施的邻避性都需要专业知识和科学论证，以支撑各方的理性决策但在当前邻避设施的信息机制中，一方面是政府对邻避设施选址政策公开程度不足；另一方面是当事人对政府和项目发起人的不信任这加剧了决策信息共享的困难在信息困乏的情况下，利益相关人对邻避设施的近期与远期后果缺乏充分了解，容易产生不安全感与不公平感，并接受一些不准确或错误的概念，主观上夸大其负面后果，导致过度的自我保护在这种偏差下，邻避设施将在公众中产生“邻避有害”的心理认知，并与邻避兴建方的“设施无害”的舆论做对抗，容易激发集体行动其他救济渠道不畅以行政主导的邻避设施决策中，公众不仅在经济性成本与损失方面难以得到承认，其在价值和情感方面的坚持更难以得到公共决策者的认同在公众权利意识觉醒的情况下，其利益、价值与情感的表达常常呈现个体化的特征，缺乏相应的规范和标准。

这些都需要人大、政协、司法等作为公正的第三方介入，对公众的意见进行方向性引导并在由行政部门主导的决策中保护公众的各项权利当前，邻避争议常常表现为行政部门和公众的双方对抗，人大、政协作为社会利益整合、引导与表达的力量未能充分发挥作用，司法救济也难以成为独立的裁决力量，在全国范围内尚未形成典型的司法裁决案例这些都增加了邻避冲突及抗争发生的可能性 邻避争议中的“环境正义”邻避争议及冲突的讨论之所以非常重要，是因为其背后所隐含的是更大层面的“环境正义”问题自从20世纪80年代中期“环境正义”在美国提出以来，它迅速成为社会科学界环境研究议题，并于20世纪90?代成为政府施政的关注点1987年，美国联合基督教会种族正义委员会（United Church of Christ Commission for Racial Justice）发布的“有毒废弃物与种族”的研究报告指出，美国境内的少数民族社区长期以??成比?地被选为有毒废弃物的最终处?地点这一结论震惊?少数民族社区及环境学者与环保运动者，“环境正义”从此成为环境研究与环保运动的一个重点对于环境正义的定义甚多，但笔者基本上接受这一陈述，即环境正义是“由环境问题引起的社会?义”，它是潜存在邻避争议后面的伦理价值，如Bunyan Bryant在《Environmental Justice--Issues， Policies， and Solutions》一书中的论述：“环境正义比环境公平性范围?广泛。

它涉及?那些用?支持可持续发展社区的文化规范与价值、规则、管制条?、?为、政策与决策，以?人们可以在社区中因由其是安全的、有教养的、富足的信心而互动”发达国家与发展中国家的?平等贸易、跨国企业对全球资源的截取，以及性别?平等等，都可以用环境正义?分析环境正义讨论的焦点在于：人类生产行为所产生的污染危害包括垃圾、有毒废弃物等，往往被社会强势群体以各种手段强?迫使弱势群体接收及承担弱势群体原本是资源分配?均的受害者，对各种危害缺乏认识，并且是最?具抵抗?的人群，但是他们却经常在非自愿的状况下遭受邻避设施所带?的威胁，可谓“双重社会?义”如何解决邻避现象中的环境难题呢？我们目前利用科技力量尝试推进环境保护的努力是应该肯定的，但仅依赖科技去解决所有环境难题而不考量伦理价值，导致的结果可能是所要解决的问题同它所制造出?的一样多基于此，“环境正义”主张：少数群体及弱势团体有免于遭受环境迫害的自由，平均分配社会资源，可持续?用资源以提升公众生活素质，及每个人、每个社会群体对干净空气、水和其他自然环境有平等的享用权这些都是解决邻避现象中“双重社会不义”的重要价值理念特别要指出的是，最近几年在几个城市引发抗议的PX项目其实并非邻避设施，而是带有风险的商业项目。

与邻避设施不同，商业项目涉及的是经济利益，是可上可不上的；而邻避设施往往代表的是公共利益，通常是必须建设的对于邻避设施项目，通常涉及如何让居民接受和补偿的问题；而对于商业项目，则首先是居民愿不愿意你建的问题对一个地方而言，兴建一个PX项目是企业行为，在这个过程中政府是居民的代言人，政府应该与厂商进行谈判，商讨更有利于当地居民的做法很遗憾，我们的政府通常会忘记这一立场，因为各地在GDP竞争方面压力巨大，政府往往将企业项目看成了自家项目，甚至界定其为公共利益项目这些概念的混淆，实质上是对居民权利的另一种误导与伤害邻避冲突的规避邻避争议在西方国家已经持续40多年，基于已经推进的实践，规避乃至消解邻避冲突首先应该把握三个基本原则：其一，承认公众在利益、价值和情感方面的多样性和个体性，因而邻避效应在更多时候是相对和主观的，而非绝对和客观的其二，承认公众有基本的判断力或常识，在解决邻避问题时能够扮演积极而富有建设性的角色其三，承认邻避效应在当前城市建设中的客观性，尽量避免邻避设施产生客观的邻避效应，更重要的是避免因邻避设施的邻避效应产生的冲突当然，我们认为，重要的不是有无邻避问题，而是能否把这些问题纳入制度化途径，即建构一种基于“制度缓解”的、恰当的问题解决机制，避免其深陷“官民”冲突的困境。

以这些原则为基础，在邻避设施决策和兴建过程中有如下几点操作性的建议：科学规划，避免客观邻避争议中国城市的各类邻避问题大多是布局性和结构性的，源于在快速推进的工业化和城镇化进程中未能在宏观决策和整体规划上考虑环境和资源因素在未来城镇化进程中，要特别注意通过对城市整体功能规划科学布局公用设施，邻避设施（特别是垃圾处理等“绝对不受欢迎”设施）规划时应参考设施的科学防护距离和居民的心理可接受距离，遵循“阻力最小原则”而非“效益最大化”原则特别是，必须尽早开展关于邻避设施居民可接受距离的科学调查并建立相应数据库，作为决策辅助系统早在1980年，美国一项研究就发现，当居民接受度同为50%时，不同邻避设施工厂的可接受距离如下：燃煤电厂为9英里（miles），有害废弃物处置场为49英里，而核电厂则为50英里而在这些方面，我们现有科学的、有说服力的数据是非常少的当然，还要重视通过开发技术或转移危害来降低邻避设施对周边地区的负面效应，包括采用绿色新型技术，强化监测，提高安全与环保标准等开放决策，减少主观邻避争议对邻避设施负面效应的主观认知是造成居民反对邻避设施的重要原因，因此要为公众参与决策提供更多支持，推动邻避设施选址方式从“决定—宣布—辩护”向“参与—自愿—合作”转变，避免因突然公布而造成居民极端化、情绪性反应。

首先，让公众参与“落地化”、“理性化”我们已经有很多公众参与的制度安排，但都太含糊，不具体，缺乏实际操作性在邻避设施选址和兴建过程中，公众参与文本必须要简明清晰地回答如下四个方面的关键问题，社区参与主体：谁参与？参与的主体为何？是否仅限于积极分子？或是包括一般无参与知识乃至沉默的居民？社区参与程度：社区参与是否一定要以改变邻避决策为目标？支持与倡导邻避决策是否也是一种参与形式？社区参与可以分成哪些不同程度？社区参与方式：社区参与应该包含哪些方式？听证会？咨询委员会？居民大会投票？究竟哪一种方式比较适合当地情况？社区参与困境：可能产生哪些参与上的问题？应如何促进居民参与，减少抗争？在此过程中，还要特别注意充分发挥人大、政协以及其他中国特有的体制内民意表达渠道，增强调解时的公信力我们很多地方在决策时也安排了听证会、专家论证等制度，。