公共管理视角下的公共政策.docx

    公共管理视角下的公共政策    黄维民Summary：依据公共管理理念，诠释了公共管理的基本范式，并对公共管理与公共政策的关系进行了梳理，最后探讨了公共政策在公共管理体系中的作用与功能在公共管理视角下对公共政策进行研究，有利于对公共政策学科做深层次的了解，特别是对于实现公共政策的科学化与民主化，提高公共政策制定质量与执行效果具有重大的理论价值和现实意义Key：公共管理；公共政策；相互关系；基本理念：C93：A：1000-2731(2009)03-0113-05一、公共管理范式的提出20世纪80年代以来，面对政府规模的扩大、财政经济压力的加剧、社会问题和政府不可治理性的增多，以及官僚主义和腐败现象的泛滥，西方国家纷纷开始了大规模的政府再造运动政府管理的运作方式亦发生了相应的变化，即由传统的、官僚的、层级节制的、缺乏弹性的公共行政，向以市场为导向的、能够因应变化的、富有弹性的公共管理转变这种变革意味着建立在正式官僚制、政治与行政二分法和最佳工作方式基础上的公共行政模式已经过时了，已经被一种建立在经济学和私营部门管理基础上的公共管理范式有效取而代之公共行政产生于19世纪末20世纪初的西方，其最重要的理论原则是政治——行政二分法与韦伯的官僚制。

尽管公共行政是公共部门中持续时间最长且最为成功的理论，但它现在正被公共管理取代因为与公共管理相比，公共行政有许多不足之处：其一，理念与社会相脱离，导致在社会管理中缺乏一种理性的公民自治机制和柔性灵活的管理方式，使得公众很难通过协商手段自主化解社会矛盾与冲突；其二，公共行政完全建立在技术理性基础之上，在社会管理中重管轻理，重制度，轻观念，无视人的主体性和能动性尤其是在实施公共事务过程中过分压抑人性，只把人当作执行意志、政策和命令的工具；缺乏必要的人文关怀、道义正义的因子，抹杀了人性中的利己利他动机，限制了公共行政的视野和活力；其三，公众无力通过自主行使监督权来改变公共决策不合理的现状，使得大量公共决策完全由政府完成，公众只是偶尔被纳入到这一公共权力的循环之中，导致公共行政背离了自然权利法则和公共组织的公共性要求，完全偏离了有关公共目的和目标的言辞公共管理范式是在对公共行政反思的基础上提出来的，主要希望在社会管理过程中通过引入经济人假设理论和复杂交换范式，力图用市场中的竞争关系、契约关系、服务购买关系等社会机制，在社会的管理中实行混合式的交叉管辖和权威分散的组织安排，把公众的偏好和价值追求作为提供公共产品的惟一依据，试图从公共决策规则与组织形式的高度上彻底改造传统的官僚行政体制，以实现社会管理中效率与公平的统一。

公共管理范式的提出，使得社会治理的理念与制度发生了巨大的变革，具体表现为：其一，政府职能的重新定位，有意识地改变行政组织的结构、功能和行政人员的行为，强化经济调节、市场监管以及社会管理的功能，努力塑造服务型、责任型、法治型的开明政府，切实解决政府在社会管理当中“越位”、“错位”和“缺位”等问题；其二，注重观念更新，贯彻以民为本的精神，通过不断发展非政府、非营利性组织方式，起到加强社会力量的作用，用分权式管理取代高度集中的科层结构，最终实现社会管理主体的多元化和公民自治，建立政府、市场、社区三足鼎立的公民社会；其三，强化政府为公众服务的意识，视公众为顾客，关注他们的需求，倾听他们的呼声，向公众提供优质的公共产品，构建社会公共服务体系；其四，在压缩开支、销减政府规模的过程中，通过强调对私营部门管理方法、技术和风格的吸收和运用，在公共部门中引入竞争机制和企业精神，降低管理成本，提高政府部门的竞争能力与公共行政相比，公共管理抛弃了逻辑实证主义的方法论原则，也放弃了公共行政所谓的“价值中立性”原则，突出公民的权利主体地位，强调政府的责任意识和服务作用，主张建立新的协和式组织管理模式公共管理这种新的社会治理方式体现在政府既是社会管理者，更是社会责任者与服务者，而实现公共利益最大化是它的终极管理目标。

公共管理这种新型的社会治理范式，既是一种权力非中心、主体多元化的复合型社会管理机制，也是一种交叠管辖与权威分散的多组织结构安排，强调从体制上有效保障公众的话语权利和民主交往权利，而不仅仅是一般意义上的投票权利，完全顺应了现代社会“还权于民”的政治发展逻辑，赋予了公众表达自己偏好的自由和选择的权利，成为此时经历了治道变革之后行政发展的惟一价值取向，散发出一股人文之光公共管理作为一种新的社会治理范式，其研究范围不仅包括行政与公共事务，而且还包括公共政策，其研究重点从过去传统行政重视机关的管理转移到了政策的议题和政策的建议，从而进一步推动了政策科学的发展政策科学是一套关于政策问题的哲学，即研究政策规律的理论体系1951年，美国著名的政治学家哈罗德拉斯韦尔(Harold Lass-weal)在其《政策科学：在范围和立法上的最近发展》一书中，首次提出了政策科学的概念此后随着各门自然科学和社会科学，特别是在科学哲学、“三论”、管理科学、各类行为科学不断发展地渲养下，政策科学的理论研究有了长足的进步1968年，美国著名学者沃尔多(D.Waldo)教授在研究中发现，主导行政研究话语霸权的人主要是一些年长者，而年轻学者鲜有发表主张的机会，这种状况使得行政研究出现了严重代沟。

沃尔多则认为行政研究的未来取决于年轻一代，出于这种历史的责任感，在沃尔多的倡导和组织下，一群年轻的行政研究学者们聚集在美国雪城大学的明诺布鲁克会议中心，召开了一次研究公共行政学的学术会议此次会议不仅探讨了公共行政所面临的时代挑战和所存在的问题，而且还撰写出一大批研究政策科学的学术论文，着手建立政策科学的新规范，第一次把改善政策制定问题与人类社会的健康发展联系了起来，创造性地规划出了政策科学未来的发展方向和远景因此，由沃尔多教授所倡导与组织的明诺布鲁克会议，不仅标志着新的社会治理理论与学派的诞生，也使他成为推动政策科学发展的先驱者之一总之，公共管理范式的提出不仅使得行政理念与制度安排发生了重大变化，而且也为政策科学的理论体系注入了新的活力，更为公共政策的发展实践奠定了理论基础二、公共管理与公共政策的相互关系一般来说，公共管理在实现公共利益这一基本目标过程中，主要完成两项任务：其一是如何有效增进公共利益，其二是如何合理分配公共利益，并在此基础上完成公共利益的协调、整合及合理分配公共管理这一目标不仅强调结果上的公平，而且强调机会上的平等，不仅强调社会民主，而且还强调社会责任，使得那些具有同样能力的人们拥有了同等的生活机会，获得了自己所应得到的基本权利与根本利益。

公共管理强调社会公平的这一基本价值和理念，为公共政策发展奠定了一个建立在理性实证主义之上的哲学基础，使得实现公共利益成为公共政策实践的核心要素如果说公共管理的诞生起初还仅是作为人类社会已经进入现代发展阶段产物的话，那么作为公共管理重要工具公共政策的诞生，恰恰是现代社会生活之公共领域日趋扩张，并与私人生活领域形成鲜明对照和内在紧张之事实的集中反映，所以作为可以有效配置社会资源、极大地影响着公共部门形象的公共政策，决定着政府管理社会的质量和价值导向因此，从某种意义上讲，影响公共管理的首要因素乃是公共政策因为公共管理的一切有效性与合理性，完全取决于高质量的公共政策在对公共管理研究的过程中，人们早已普遍地认识到公共政策不仅是社会政治活动的结果，而且也是公共事务中所制定的行为规范，引导着公众与社群的行动，是政府维护公众利益的重要手段许多专家学者甚至认为，公共政策过程实际上就是公共管理运行的核心内容，而公共管理的相关组织就是公共政策的重要主体因此，对公共政策的研究，必须涵盖整个公共管理领域，必须成为整个公共管理研究的核心内容与传统的行政研究相比，公共管理更注重对公共政策的设计与运用，从而使得社会管理更加科学化与民主化。

也就是说，公共管理的根本目的，就是要通过运用正确合理的、符合社会发展规律的、能够反映客观实际的公共政策，全面有效地解决人类社会所面临的各种各样的政策问题，以此来促进人类社会的进步与发展在早期的公共管理研究过程中，人们一般关注的是公共行政决策的科学化和最优化，所采用的主要是理想型的理性选择模式，这种模式强调在政策选择过程中要充分掌握相关的政策知识和信息，并通过科学理性的分析方法选择最佳的政策方案此后，随着人们对公共管理的深入研究，更多的专家学者注意到理想型的理性选择模式过于脱离现实，从而忽视了人类认识能力的局限性和政治因素对公共决策的影响，因而提出了渐进的与有限理性的公共决策模式查尔斯.E.林德布罗姆(Charles E.Lindblom)的渐进主义政策理论与赫伯特·西蒙(Herbert A.Simon)的有限理性政策理论最具有代表性进入20世纪80年代，随着公共管理范式的提出，公共政策研究开始注重社会多元价值和伦理方面的研究，强调应用更多的社会知识来规划和设计未来政策政策设计的概念被引进公共政策的研究和分析中来，这一概念要求公共政策的制定应更多考虑社会环境因素，尤其是考虑公共政策对社会及其成员将产生的影响，而不是只考虑谁在统治，谁是政策的获利者和谁在政策制定过程的参与竞争中胜出等传统政治学问题。

查尔斯.E.林德布罗姆与赫伯特·西蒙认为，政策的失败与否从根本上讲是一个政策设计的问题政策设计不是一种纯技术和纯工具性的应用领域成功的政策设计必须考虑人们的政治、社会、文化和经济方面的环境，并能诱导人们采取有利于政策实施的行为因此，政策设计理论包括了至少三个方面的内容：政策结构性逻辑的模式、个人决策模式和政策环境模式，而这些概念和模式应该是建立在经验性研究基础上的一般来说，公共政策的实践过程，实质上就是一个社会利益表达与实现的过程，当某个社会利益集团或者个人提出一项政策诉求的时候，公共政策过程就开始了，而这种提出政策诉求的过程实际上就是一个社会利益的表达过程因此，在公共管理的视角下，公共政策不再是一个抽象的概念，而是一个具有实质性内涵的实体，在社会利益的分配过程中发挥着积极的作用，扮演着权威性的重要角色在某种意义上讲，随着多元利益社会的形成和发展，作为社会资源重要分配途径的公共政策影响力的逐渐增强，公共政策必将成为公共管理的重要组成部分，即政府利用公共政策来调整、组织社会生产和生活，已经成为其管理社会活动的一个重要方面特别是随着现代社会生活与政府管理活动的日益复杂化，传统的以经验性为基础的政府决策已经远远不能够满足政府现代社会管理的实际需要，必须要实现由经验型向科学化决策模式转变。

实践证明，作为社会价值权威性分配的重要机制，公共政策的民主性与科学性，既是推动政府重大决策迈向高质量的必由之路，也是促进公共管理不断发展的重要途径和有效手段作为公共管理重要社会治理手段的公共政策，公共利益是它的核心要素，特别是对公共利益的分配具有绝对权威性为了协调与平衡公共利益的冲突，保持社会的稳定、和谐与经济的不断发展，公共政策需要承担起协调、平衡与分配公共利益的重任因此，强调社会的公平与正义，主张公共利益的合理分配与向公民负责，以及积极倡导行政服务的公共性，是公共政策的基本内涵与特征公共政策所特有的这种内涵与本质特征，使得代表公共利益的公共政策，完全可以在社会利益多元化的格局中，有效地去实现公共利益的不断增进与公共利益的合理分配这一公共管理的基本目标有效促进公共利益的增长，实现社会的公平与正义，既是公共利益的集中体现，也是公共政策的本质特征，而公共政策的这一本质特征，是决定公共管理效率的好与坏、高与低的首要因素，是政治的一种重要表现形式在实现公共利益这一基本目标的政治逻辑过程中，就其公共管理与公共政策的关系而言，公共管理是公共政策赖以存在与发展的哲学基础，起着主导性作用；而公共政策则是公共管理重要的治理手段，而且也是有效的管理工具，对公共管理具有能动的促进作用，是政策行政的具体表现。

也就是说，公共管理只有依赖公共政策才能有。