政社关系视角下的政策工具研究以社会政策为例.doc

政社关系视角下的政策工具研究I——以社会政策为例%1. 前言：政策工具研究的兴起及本文研究的主题对公共政策工具的研究在西方国家已经有近30多年的历史，其研究背景的缘由来自于 西方社会现实的客观需要国内学者陈振明把政策工具研究在西方国家政策科学中兴起的原 因归纳为［1］：政府管理以及政策执行的殳杂性导致人们对政策执行工具或手段的反思，实际的行政管 理以及政策执行对工•具方面知识需求的增长；福利国家的失败以及政府工作的低效纽导致 人们对工具途径的政治及意识形态上的支持当代社会科学实践性的增强，特别是应用性社会科学领域日益介入政府的政策和管理实 践，导致这些学科的学者对包括工具性知识的更多的迫求；政策科学的研究领域自身的扩展导致了政策工具被纳入学科的视野之中可以说，对政 策工 •具的研究是新公共管理从概念化的范式转向实践性操作的一个重要内容公共服务型政府的创建正口益成为我国政府在转型期间职能塑造及其重构中的主导方 向在理论研究和实践探讨等方面，关于如何构建公共服务型政府的理论可以说是形形色色、 汗牛充栋但是，从公共政策工具选择的层面上看，现有的理论还存在一定程度的薄弱尤 其对我国的政府与社会的关系特点上，缺少对服务型政府如何理性地选择政策工具的理论贡 献。

木文无意探讨关于服务型政府其木身的概念内涵、特点等泛化的主题，而拟从社会与政 府互动关系的视角上分析政策工具的选择原则对于今天我国构建和谐社会的主题而言，对 政策工具的思考和改进，无疑是有助于服务型政府的建设1. 理论前提：政府与社会的良性互动政府是国家的代言人，“大政府”的概念更是体现了国家政权的整体观，所以有关政府 与社会的关系问题均是在国家与社会的范畴内进行讨论的从政治学的视角来分析，有关我 国政府与社会的关系存在两方面的研究体系，体现为：一是用西方的市民社会概念及理论并 以此解释中国问题，把西方国家实现政治现代化的道路作为普遍有效性的预设，认为在中国 建构一个独立于国家，并与国家相对立的市民社会，不仅是必要的，而且是可行的如邓正|作者简介：张新文（土家族，1971—），上海交通大学在读博士研究生，广西民族大学管理学院副教授 研究方向：公共政策与区域管理来先生就认为，中国论者关于中国发展问题的市民社会研究，无疑受到了以西方社会为背景 的“现代化框架”的支配［2］二是几乎同时发展起来的关于中国社会结构变迁的研究，这 方面的研究都在有意无意地探讨协调国家与社会关系的各种机制［3］如部分学者从“市民 社会”、“公民社会”、“非营利组织”等话语角度来探讨我国社会自主性力量的成长，并取得 了相当有份量的研究成果。

这方面有清华大学NGO研究中心对行业协会等中间性组织以及志 愿者组织进行的研究，还有浙江大学公民社会研究中心对第三部门展开的理论研究等按照学者何增科的分析，政府与社会的关系概括起来存在五种类型，即：公民社会制衡 国家、公民社会对抗国家、公民社会与国家共生共强、公民社会参与国家、公民社会与国家 合作互补并指出，一个强大的、活跃的、参与式的公民社会将使国家更加负责任地行动并 对公民的需要更快地做出反应因此公民社会的成长壮大已经成为民主化的一个重大动力 ［4］该观点获得了我国理论界的广泛认同另一学者俞可平先生认为，良好的政府治理构成 善治，其特征可以概括为六个方面，即：合法性、透明性、责任性、法治性、回应性及有效 性［5］很明显，良好的善治社会需要政府在主导社会发展的格局下，应该培育一个具有自 主性活力的社会并与之共同参与社会事务的管理然而，作为科层结构的政府具有内在扩张的木能，又由于社会日主性力量的成长往往形 成对政府的约束，所以二者之间的良性平衡往往是难以做到的所以政府与社会的关系从始 至终都是变动的，它不断地从以政府调节为主转换到以社会自我调节为主，反之亦然故此, “国家中心主义”与“社会中心主义”成为政府与社会关系调节的两个端点，政府与社会的 关系就在这两个端点随着经济和社会的发展以及环境的变化而不断的变动。

多元主义与新保守主义是西方国家解释政府与社会关系的两种不同的政治思潮在多元 主义者眼中，“国家并不像传统理论家认为的那么重要，国家只是一部简单的机器，它反映 社会各利益团体之间力量的平衡，其主要作用就是接受来日各利益集团的种种压力性的要 求，并使之转换成政府的政策输出”⑹而从新保守主义的观点来看，国家是维护传统和秩 序的重要权威，进而侣导一种宪政的民主议程，在政策输出上则重视一种能调和国家与个人 关系的路径选择到了 20世纪90年代，西方国家却不约而同地宣称在社会、政治和经济方 面奉行一种既不同于传统左派，又不同于右翼主流的“新中派”，“第三条道路”成为这一时 期时髦的政治话语按照英国著名学者吉登斯的观点，“第三条道路”的理论领域包括了： 全球化、知识经济、公民社会、治理与善治、社会资本、风险社会、全球民主以及社群主义 等［7］从现在西方国家在“第三条道路”上的实践而言，有关公共服务、社会保障等社会 公共事务方面，政府在治理运行机制上采用了公私合作、服务外包、民营化、去规制化、绩 效评估等政策手段而从其理念上看，则以公共选择理论等为代表的经济学理论构成了新公 共管理的理论基石当然，在西方不同的国家，不同的历史传统以及经济发展道路的差异而 形成了不同的政府与社会的关系。

但是正如管理学大师德鲁克(Peter F. Drucker)所言： “每个发达国家为了提供必要的共同体服务，尤其是为了重建共同体的各种纽带和一种积极 的公民身份意识，都需要一个由共同体组织构成的、自主的、自我治理的社会领域气[8] 如德国的国家法团主义、美国的多元主义等等就是政府管理之外的社会日我意识观同样的改革趋势在我国也正逐步推进以经济增长为出发点的相关配套改革在行政及社 会管理领域也正进行着相比西方国家成熟的市场体制而言，我国相对缺少完善的社会自主 性领域，政府在改革前扮演的是全能组织的角色近年来，政府在行政审批等方面的大幅度 削减、事业单位体制改革的推动以及主动培养第三部门的努力使得我们明显得出这样一个结 论：政府与社会在角色、职能、体制等方面逐渐分离，但这种分离是以相互之间的合作为基 础的所以在我国的语境下，“国家与社会的关系在概念上是互赖的(interdependence), 行动上是互动的(interaction),在功能是互补的(inter-support) [9]%1. 社会政策：政策工具框架下的解读社会政策缘起于资本主义社会，其理念是倡导国家权力参与改良社会的实践社会工 作(行政)”就是指行政机制介入社会公共事务范畴内的活动。

其所涉及的客体也是一个相 当大的范围，基础性的公共服务、义务教育、社会冲突、社会问题、社会保障等均属于这一 领域对于社会政策的概念，英国社会学家马歇尔有一个简单明了的定义：它指的是与政府 有关的政策，这种政策涉及前公民提供服务或收入的活动，通过这些行动对公民的福利有直 接的结果，因此，其核心由社会保险、公共救助、健康和福利服务、住房政策等组成2另 一英国学者迈克尔•希尔认为，对社会政策的概念应包括三层含义的理解：(1)具有“社会 性”的政策不应该限于人们头脑中的公共福利及实施的概念2)传统上未被界定为社会政 策的其他政策也有可能对福利做出相同的，甚至更大的贡献3)公共政策应被看作是一个 整体，其中，社会政策和其他政策紧密相关[10]在社会政策制定的主体上，国内学者杨团 认为，它应包括更广泛的组织主体意识因为在社会资源的分配与再分配电给社会地位、 权力的再分配带来改变和影响的不仅有政府的活动，也有其他社会组织的活动，包括以非营 利组织为主体的第三部门的作用因此，社会政策的关注范围必须扩展到政府以外[11] 由此看来，现代社会的复杂性给社会政策的制定者带来的不仅有社会问题等实践性的难题,2转引自：王云骏，我国非政府组织发展规范的政策解读[A],公共政策与政府治理[C], 海:上海人民出版 社 2006:207。

也包括治理主体、治理技术方面的考虑，所以引入治理工具的概念及其适用的分析就成为社 会科学研究的应然之意了政策工具的概念往往与政府工具、治理工具、政府手段以及政策手段等术语相关联甚至 等同美国学者詹姆斯甲•莱斯特(James P. Lester)和小约瑟夫•斯图尔特(Joseph Stewart, Jr.)在其合著的《公共政策导论》一书中把政策工具视为政策执行的技术，并概括出两种技 术途径，即：通过命令和控制的途径以及通过经济动力(市场化)途径o ［12］澳大利亚学者 欧文・E •休斯把政府工具定义为：“政府的行为方式，以及通过某种途径用以调节政府行为 的机制"［13］另一美国学者莱斯特・M •萨拉蒙(Laster M. Salamon)在其主编的《政府工 具一新的治理指南》一书中对政策工具这样定义：一个行动者能够使用或潜在地加以使用， 以便达成一个或更多目的的任何事物［14］这些概念上的界定都把政策工具看作是公共政策 在执行过程中为取得政策目标而采取的手段、技术或途径政策工具的选择受制于执行者偏好的多种环境的影响在社会政策领域里，存在着多种 形式对政策工具的划分经济学的视角是把成本一效益的分析作为基础，民营化、合同外包 等政策工具成为其治理手段，如美国学者B •盖•伊彼得斯从宏观上提出了市场式政府、参 与式政府、解制式政府和弹性化政府的治理技术模式。

［15］而从政治学看来，国家对于社会 生活的干预程度应成为政策工具调试的出发点加拿大学者迈克尔•豪利特(Machael. Howlette)对此作出了很有建设性的探讨，并得出以下的一个政策工具图谱见图1：政 策工具图谱)图1：政策工具图谱家自私信补产税管公S庭愿人息贴权收制共接和性市和拍和事提社组场劝卖使业供区织戒用费国家干预程度 ►低 高a愿性政策工具 混合型政策工具 强制性政策工具资料来源：迈克尔•豪利特，M •拉米什，庞奇等译，公共政策研究一政策循环与政策 子系统[M],北京:三联书店2006:144根据以上图谱的分析，混合型政策工具的适用面一般在经济领域，而社会政策工具的选 择则以自愿性质的政策工具以及强制性质的政策工具为主拓展开来看，自愿性政策工具强 调政府对社会低程度的干预，以家庭自身的维系功能、社区志愿者的互动等非营利组织的参 与为其特征强制性政策工具则需要政府在公共利益、社会福利等涉及全局性方面的责任担 当，如直接提供社会福利、对市场失灵的政策矫正等新公共管理的改革把公营管理与私营管理看作是管理理念相通的关系，由此导致管理主 义成为管理社会公共事务的政策工具肇始于20世纪80年代初期的“撒切尔一里根主义” 的改革模式为改变口益僵化的官僚制政府体制且为不断变化的公共服务需求注入新的活力， 把商业管理的模式作为改变公共管理低效率的可选途径，于是合同外包、民营化、顾客至上、 标杆管理等政策工具观开始进入公共生活的场景。

但是，这样的改革现在导致了人们对价值 与公平的反思服务而不是掌舵”就是美国学者登哈特对西方社会有关政府在社会管理方 面的价值性思考在我们国家，关于工具理性的思考同样存在张康之认为，“一个社会的 健全必须建立在工具理性和价值理性的统一之上，或者说，工具理性应当从属于价值理性, 在价值理性所提供的目标和前提下发挥作用/ [16]所以，构建健全的社会政策需要考虑的因素很多，比如要考虑政策工具代表的公共利益 及其价值理性、使用的范围和社会条件，还有多元化的社会政策bl标等在国家与社会的视 。