政府信息公开行政诉讼若干问题探讨二(精编).doc

政府信息公开行政诉讼若干问题探讨二四、免除公开信息的司法认定结合条例和其他有关法律、法规的精神，本文认为，符合下列条件之一的政府信息，人民法院 可以认定为属于不予公开范围第一，根据《中华人民共和国保守国家秘密法》及其实施办法被确定为国家秘密的涉及国家秘密的政府信息在任何国家都被确定为强制例外信息我国也是如此条例规定，行 政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息国家秘密不仅位列三类例外信息 Z首，而且是在任何情况下［除非解密］都不得公开的信息［与Z不同的是，涉及商业秘密、个人隐 私的政府信息在权利人同意或者基于公共利益需要的情况下是可以公开的］O我们Z所以强调根据 《保守国家秘密法》及其实施办法确定某政府信息是否为国家秘密，第一，是因为该法是我国关于 保守国家秘密的专门法律，应当作为确定国家秘密的依据;第二，是意在强调必须是依照《保守国 家秘密法》的规定，按照国家秘密及其密级具体范围的规定以及法定程序确定密级的，才能属于国 家秘密，以防止行政机关为了逃避公开而滥用这一例外规定具体来讲，以下几类情形不应认定为 国家秘密：没有标明密级或者保密期限的;不属于国家秘密血标为国家秘密文件、资料的；国家秘密 事项的保密期限届满血71行解密的；国家秘密事项在保密期限内不需耍继续保密，己经由原确定密 级和保密期限的机关、单位或者其上级机关解密的。

在对国家秘密信息的审查方面，国际惯例是, 法院一般只作程序审查，对于是否应当定密的实体问题，除非有证据证明行政机关有欺诈行为，法院基本上都尊重行政机关的决定第二，行政机关发布政府信息依照法律、行政法规和国家有关规定需要批准血未批准以及有关 主管部门或者同级保密工作部门确定为不可以公开的除了事前的正常定密，条例还规定了政府信息发布的批准程序和政府信息发布的保密审查机 制关于政府信息发布的批准程序，条例规定：“行政机关发布政府信息依照国家有关规定需要批 准的，未经批准不得发布某些政府信息需要批准才能发布，是因为这些政府信息比较重要，发 布Z后影响重大至于哪些政府信息比较重要，国务院办公厅《关于施行〈中华人民共和国政府信 息公开条例〉若干问题的意见》规定：“根据法律、行政法规和国家有关规定，发布农产站质量安 全状况、重大传染病疫情、重大动物疫情、重要地理信息数据、统计信息等政府信息，要严格按照 规定权限和程序执行《国务院工作规则》第五十一条规定：“国务院各部门发布涉及政府重要 工作部署、经济社会发展重要问题、与群众利益密切相关事项的信息，要经过严格审定，重大情况 要及时向国务院报告关于需要批准的事项，有一些法律、法规作出了规定，比如，《中华人民 共和国测绘法》、《地质灾害防治条例》等。

关于政府信息发布的保密审查机制，条例规定：“行 政机关对政府信息不能确定是否可以公开时，应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门 或者同级保密工作部门确定如果批准机关不予批准，或者保密审查结论将政府信息确定为不可 以公开，就成为行政机关不予公开政府信息的依据人民法院在进行审查判断吋，如果认为批准行 为确实属于依照国家有关规定报批和作出，保密审查结论真实有效，就应当认定为属于不予公开的 法定事项顺便指出，在行政法丄，经丄级行政机关批准的具体行政行为属于“多阶段行政行为”， 被申请公开政府信息的机关作出的不予公开答复是最后阶段的行为按照《若干解释》第十九条的 规定，提起诉讼应当以在对外发牛法律效力的文书上署名的机关为被告第三，涉及商业秘密、个人隐私的，但权利人同意公开或者不公开可能对公共利益造成重大影 响的除外行政机关不得公开涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，这也是条例明确规定的法定例外首 先讨论商业秘密之所以把涉及商业秘密的政府信息作为公开的例外，一•是对公民要求公开政府信 息的权利与英他人的私人利益进行平衡;二是为了不至于妨害行政机关日后取得此类信息的能力 在政府信息是否涉及商业秘密的问题上，法院有审查判断的权力。

根据《反不正当竞争法》第十条 以及《最高人民法院关于审理反不正当竞争民事案件应用法律若干问题的解释》的规定，商业秘密 是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息 和经营信息不为公众所他悉，也就是有关信息不为英所展领域的有关人员普遍他悉和容易获得, 如果已经公开或者可以从其他公开渠道获得，就不构成这一要件;具有实用性，是指有关信息具有 现实的或者潜在的商业价值，能为权利人带来竞争优势;至于是否采取了保密措施，人民法院可以 从信息载体的特性、权利人的保密意愿、保密措施的可识别程度、他人通过正当方式获得的难易程 度等方面进行审查认定应当指出的是，与国家秘密不同，涉及商业秘密、个人隐私的政府信息不属于强制例外，血是 裁量例外根据《政府信息公开条例》规定，如果经权利人同意公开，或者行政机关认为不公开可 能对公共利益造成重大影响的，仍然可以予以公开即使行政机关没有作出这种利益裁量的，法院 也可以重新作出第四，公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的条例第八条规定：“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定由于“三安全一•稳定”的条款见于总则部分，并非规定于“公开的范围” 一章，因此 其 是否展于法定例外存在不同的理解。

有的研究者认为，本条规定的是政府信息公开应当保障公共利 益的原则所谓的公共利益，就体现在国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定这几个方而本 文认为，对于公共利益保障原则的适用，应当属于行政机关裁量公开的情形如果行政机关以“三 安全一稳定”为由作出不予公开决定，应当说明理由理由充分的，法院应当支持；反0,则不能 支持无论行政机关还是人民法院，都应当做到既要避免因随意公开政府信息、而损害公共利益, 又要避免过分强调公共利益而剥夺公民获取政府信息的权利，尤其要防止裁量权力的滥用和谋用, 以“三安全一稳定”为托词故意逃避信息公开在口本，公开可能危害国家安全和公共安全的信息是被列为不公开信息的《口本行政机关拥 有信息公开法》第五条［三］项规定：“行政机关的首长有相当的理由认为公开可能危害国家安全, 损害与英他国家、国际组织的信赖关系或使与其他国家或国际组织的交往受到不利益的信息”第 五条［四］项规定：“行政机关的首长有相当的理由认为公开可能妨碍犯罪预防、镇压或侦查、支持 公诉、刑罚执行及其他公共安全和秩序维持的信息由上述规定可以解读出如下含义：第一，有 关国家安全的信息，主要包括防卫关系信息和外交关系信息。

有关公共安全的信息，主要包括刑事 执法的信息第二，“这些信息也不是作为事项而成为不公开信息，而是被限定在一定条件之下的 不公开信息——由于公开，具有侵害国家安全的危险”第三，行政机关的首长对此有裁量权, 也就是H本行政法所说的“耍件裁量的承认”，但这种裁量应当在达到“有相当的理由”的程度下 方可作出［⑦］至于裁量问题与法院审查的关系，“法院一方面就行政行为中的各个判断过程承认 行政厅在一定限度内的裁量，同时，也试图以某种方法对Z进行控制这些方法包括对“裁量权的逾越和滥用”的控制、程序性控制、审查密度的提高［⑧］在英国，也有论者指出，这些豁免通 常都适用于披露将会“妨害”特定利益这一点，认为应该提高“实质性妨害”或“必要性”的标 准［⑨］第五，根据其他法律、法规的明确规定不予公开的除以上四种情形Z外，其他法律、法规还可能作出不予公开某种政府信息的规定，或者规定某 种政府信息未经批准不得发布，这些规定都应适用但是，如果不属于法律、法规和国家有关规定 而作出超出条例所规定的不予公开范围的规定，人民法院只能适用《政府信息公开条例》的规定 实践中，一些地方政府或者行政机关H己制定的政府信息公开方面的规范性文件，往往任意限缩政 府信息公开的范用。

例如某地方行政机关将“未经批准，标注有内部文件［资料］和注意保存［保管、 保密］等警示字样的信息”以及“本局认定为不宜公开的内部政府信息”都规定为禁止发布，就大 大拓宽了条例规定的不宜公开的范围以上五类屈于法定免除公开的事项但也有一些法律规定不明确，实践中争议较多的事项，需 要进一步加以澄清第一，己经移交档案馆且屈于《中华人民共和国档案法》及其实施办法规定的未开放档案的, 但是，仍由被告所展的档案机构、档案工作人员管理或者在受理公开申请后才移交档案馆的除外政府信息一旦移交档案馆，就转化为档案，其如何发布和利用就要适用其他的法律例如《日 本行政机关拥有信息公开法》规定，“在依政令规定的公文书馆以及其他机关，根据政令规定作为 历史的或者文化的资料或者学术研究用的资料被特别管理的”不属于该法所称的“行政文书”我 国的《政府信息公开条例》对此没有作出明确规定国务院办公厅关于施行《中华人民共和国政府 信息公开条例》若干问题的意见规定：“已经移交档案馆及档案工作机构的政府信息的管理，依照 有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行因此，如果政府信息已经由行政机关依照 《档案法》及其实施办法的规定移交档案馆，应当属于不予公开的范围，血应当由有关档案管理的 法律、行政法规和国家有关规定调整。

但是，有两种例外的情形，应当适用条例的规定一是政府信息仍由被告所属的档案机构、档案工作人员管理的按照中共办公厅、国务院 办公厅印发的《机关档案工作条例》规定，机关文书部门或业务部门一般应在第二年上半年向机关 档案部门移交档案省级以上机关应将永久保存的档案在本机关保存二十年左右;省辖市［州、盟］ 和县级以下机关应将永久、长期保存的档案在本机关保存十年左右，再向有关的档案馆移交这样 一来，政府信息就从产生之后的次年开始，长吋间处于行政机关的档案部门保存Z下，如果这个漫 长的阶段也视同己经移交档案馆，那么信息的公开就会成为不可能的事情而且，《机关档案工作 条例》虽然规定机关档案部门保管的档案，是现行档案，主要供本机关和上级主管机关使用，不属 于开放范围，但并未禁止对外提供，只不过对外提供利用需经上级主管机关批准二是在受理公开申请后才移交档案馆的既然由被告所属的档案机构、档案工作人员管理的政 府信息适用条例的规定，那么，在受理申请吋由被告所属的档案机构、档案工作人员管理，在受理 申请后为逃避公开匆忙移交档案馆的，特别是在未满《机关档案工作条例》规定的保存期限时就移 交的，不应认定为属于不予公开的范围。

不过，对于上述两种例外情形，有关部门持保留态度，实践中如何把握，仍须探讨第二，正在调查、讨论、处理过程中，或者属于纯粹的机关内部人事规则与事务，但涉及公民、 法人或者其他组织切身利益、需要社会公众广泛知晓或者参与的除外正在调查、讨论、处理过程中的决策信息、纯粹的机关内部人事规则与事务，在许多国家是被 规定为信息公开的例外的这是因为信息公开法律制度在保障获得政府信息的同时也维护行政特 权维护行政特权，是为了维持政府的正常运转以实现重要的行政职责，以及为适当地实现政府的 决策功能而赋予行政机关不公开某些信息的权利具体而言，不予公开正在调查、讨论、处理过程 小的信息，是为了保护行政机关之间或行政机关内部的坦率讨论，防止对行政机关的决策形成各种 不利的影响不予公开纯粹的机关内部人事规则与事务，是因为这类轻微的事项公众没有知道的利 益，要求获取这些信息，只会增加行政机关的工作量，对公共利益没有助益关于前者，美国将其 定义为“内部文件” ［internal documents］ □所谓行政机构的内部文件，就是对机构外部不产牛直 接约束力的普遍政策阐述或对个案的非终极性意见［opinions］ oZ所以要免除内部文件的公开，H 的是保护机构内部或不同机构Z间的交流，从而使官员能够畅所欲言，毫无顾忌地表达自己的真实 想法。