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阿根廷的经济改革及其启示_林华.pdf

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    • 2013.8 CONTEMPORARY WORLD43 当代 世界 阿根廷的经济改革及其启示 ■ 林 华/文 自 20 世纪 70 年代中期以来,阿 根廷经济一直在“改革-危 机-改革”的循环中蹒跚前行在经 历了 21 世纪初那场史无前例的危机 之后,阿根廷又进入到新一轮的经济 调整过程中本文将对 30 多年来阿 根廷的经济改革进行回顾和总结,以 便找出改革的症结所在 一.新自由主义改革和经济危机 20 世纪 70 年代后半期,阿根廷 深陷经济危机之中国际石油价格上 涨,欧洲共同体禁止进口阿根廷牛肉 等原因,使阿根廷出口减少,外汇储 备枯竭,财政赤字攀升,通货膨胀失 控在这种情况下,当时的军政府决 定效仿智利,推行新自由主义经济政 策,但因种种原因改革未能改变阿根 廷的经济形势,因此无法继续推行下 去 1983 年上台的阿方辛政府力图 在控制通货膨胀、压缩公共赤字的前 提下,实行私有化、减少国家干预、 开放市场虽然采取了一系列经济调 整措施,但仍然没能解决持续多年的 高通货膨胀、财政困难等问题,也没 有机会进行更深入的经济改革在 20 世纪 80 年代,阿根廷的年平均经 济增长率仅为 -0.6%,不但低于拉美 其他主要国家, 也低于地区平均水平。

      在此背景下,1989 年梅内姆执 政后,立刻着手实施大规模的新自由 主义经济改革与之前军政府时期相 比,20 世纪 90 年代进行的经济改革 更全面、更彻底从广度上看,改革 不仅囊括了金融、贸易、财政、货币 等国民经济各个方面,还涵盖了劳工 和社保等制度从深度上看,改革彻 底颠覆了原有的经济发展模式,在金 融、贸易等方面实行全面对外开放, 并且以大规模、大范围的私有化为主 要特征,这是前期改革尝试不曾涉及 的内容十年的私有化进程使阿根廷 所有行业的重要企业几乎全部被外国 资本所控制,经济的外国化和跨国公 司化特征非常明显在外资全面控制 和垄断经济的情况下,政府根本无法 发挥调控经济的作用 货币制度的改革是另一项对整个 20 世纪 90 年代宏观经济形势变动起 到关键作用的改革20 世纪 80 年代, 阿根廷饱受恶性通货膨胀之苦,1989 年的消费价格指数高达 4924%1991 年,为抑制通货膨胀,阿根廷政府出 台了著名的“兑换计划” ,即货币局 制度, 其主要内容包括采取固定汇率, 将比索与美元的汇率定为 1 : 1,货 币基础完全以中央银行的外汇储备为 支撑,美元可自由兑换等在货币局 制度下,由于央行不能再通过发行货 币弥补财政赤字,因此通货膨胀得到 了有效遏制。

      由于长期实行固定汇率, 比索币值被高估,这导致出口因价格 竞争力下降而增长乏力,而进口却大 量增加, 其结果是贸易逆差不断扩大 货币局制度需要以充足的外汇储备作 保证,而出口创汇能力的不足使政府 无法使用财政收入充实外汇储备因 此, 外债就成了外汇储备的重要来源 总的来看,20 世纪 90 年代的经 济改革对于稳定宏观经济、抑制通货 膨胀、改善财政状况、吸引外资等起 到了一定作用但是,由于过度的私 有化、市场化和自由化,改革不仅带 来了一系列负面影响,也为 2001 年 阿根廷爆发全面经济、政治和社会危 机埋下了伏笔 1998 年第四季度,阿根廷经济 出现负增长,由此开始了长达四年的 经济衰退,并在 2001 年底爆发经济 和金融危机这四年经济形势的显著 特点是 : 生产停滞,消费收缩,投资 不足, 外债激增, 财政吃紧, 金融崩溃, 进出口乏力2002 年,阿根廷经济 经济观察 Economic look out 当代 世界 2013.8 CONTEMPORARY WORLD44 倒退 10.9%,跌落至谷底由于过度 借债,外债占 GDP 之比超过了 50% 随着经济衰退的加剧,阿根廷的国家 风险指数不断提高,已难以在国际资 本市场筹措更多的资金用来还债。

      政 府不得不宣布停止偿债,从而陷入有 史以来最严重的倒债危机之中金融 市场的动荡导致资本大量外逃2002 年的净流出量达到创纪录的近 270 亿 美元受国内需求下降和货币贬值的 影响,进口严重萎缩,2002 年的进 口额仅相当于 1998 年的 28.7% 对于新世纪之初的这场危机,中 国学者进行过详细的分析和研究,对 危机的根源基本上达成了共识——新 自由主义经济改革是引发危机的罪魁 祸首首先,经济改革过程中实行的 几乎无条件的对外开放、无保留的私 有化、无限制的市场化,不仅加重了 阿根廷经济对国际市场的依赖,而且 也严重削弱了国家对经济的宏观调控 能力其次,一成不变的汇率政策所 带来的币值高估,不仅导致本国产品 在国际贸易竞争中处于不利地位,也 使政府失去了利用货币手段调节经济 的能力再次,长期实行的举债发展 和赤字财政政策导致政府陷入“借新 债、还旧债”的恶性循环之中,最终 丧失偿债能力最后,经济改革背离 了社会公正的原则,以牺牲普通民众 的利益为代价,造成失业激增、贫困 加剧、收入分配恶化 二.经济增长方式的转变 2003 年基什内尔担任总统后, 逐步确立了改革的总体思路,采取了 与梅内姆时期完全不同的宏观调控手 段,试图探索新的增长方式,走出一 条可持续的发展道路。

      2007 年基什 内尔的夫人费尔南德斯担任总统后, 不仅继承了前期的基本政策,而且在 某些方面还有所强化,从而保持了政 策的连续性 近十年来阿根廷的宏观经济发展 可以分为两个阶段2003—2007 年 是第一阶段,期间阿根廷经济年增 长率达到 8—9% 的水平连续五年 稳定的高增长在阿根廷历史上并不多 见2008 年以后是第二阶段,阿根 廷经济受到国际金融危机的影响而出 现波动,但由于阿根廷国内宏观经济 条件的改变和政府一系列保增长措施 的出台,此次阿根廷经济受打击的程 度要远远小于以往 新的经济增长方式主要从三个方 面体现了与新自由主义在治国理念上 的不同,一是强调政府在经济中的主 自2003年以来,阿根廷经济连续多年实现高速增长,除2009年受世界金融危机影响出现小幅衰退 外,其余年份的经济增速都在7—8%左右阿根廷政府非常注重在教育领域的投资,耗费巨资为 全国所有公立学校的学生每人免费发放一台上网本,以消除数字鸿沟图为2011年5月22日,阿 根廷一所公立学校的学生在展示政府免费发放的上网本 2013.8 CONTEMPORARY WORLD45 当代 世界 导和干预作用 ; 二是将扩大内需、消 费和生产作为经济增长的动力,以提 升增长的内生性; 三是重视贸易盈余, 适当降低经济的开放程度,保护主义 意识增强。

      在具体政策方面,新增长方式也 有别于新自由主义改革第一,在财 政政策上,政府放弃了以往一贯采用 的通过紧缩实现盈余的做法,确立了 谨慎扩张的财政政策,以促进生产, 刺激经济的恢复和增长第二,在货 币政策上,对央行职能和货币制度进 行了全面改革,取消了货币局制度对 央行的各种限制,使其拥有了更多的 权力以及空间推行货币政策和向财政 提供资金第三,在汇率政策方面, 废除了执行 11 年之久的固定汇率制, 采取“有竞争力的、稳定的和央行管 理下的浮动汇率制度” 第四,在产 业政策方面, 强调生产部门的重要性, 提出以生产增长带动经济增长的新思 路,力图扭转 20 世纪 90 年代出现的 “去工业化”趋势2011 年,政府 相继出台了《2020 年工业战略规划》 和《2020 年农业战略规划》两个重 要的产业发展规划,提出了未来十年 阿根廷工农业发展的目标,显示出阿 根廷跻身世界工农业强国的决心第 五,在能源政策方面,政府通过对全 国最大的石油企业——石油矿藏管理 局(YPF)的国有化、对油气价格实 施管制、强制企业进行投资、创建新 的国有石油企业、提供补贴等措施加 强了对油气和电力资源的控制以及对 油气产业的干预。

      第六,在贸易政 策方面,确立了对外贸易要服务于宏 观经济,并以有助于“再工业化”和 进口替代战略的基本目标,具体实施 手段包括保持贸易顺差以充实外汇储 备、征收出口税以扩大财政收入、限 制基本生活必需品的出口以抑制通货 膨胀等第七,在社会政策方面,摒 弃了新自由主义时期依靠经济增长自 身产生的力量来解决社会问题的做 法,而是强调社会正义的重要性,提 高了对社会弱势群体的关注度,形成 了长期保护与应急救助相结合的社会 政策体系 三.当前阿根廷经济改革 面临的主要问题和挑战 从 2008 年起,阿根廷经济出现 了一些变化首先,国际金融危机使 经济增长的外部条件有所改变,并 开始对国内经济的发展产生冲击和影 响其次, 基什内尔政府的任期结束, 完成了带领阿根廷经济走向复苏的任 务几年的经济改革实践基本上确立 了新增长方式的特点,国内经济发展 逐步走上正轨但是,一些问题也开 始暴露出来,并且对新增长方式的可 持续性提出了挑战 其一,自 2003 年以来,随着比 索贬值、货币供应量增大和经济高速 增长,阿根廷一直面临着较大的通货 膨胀压力从 2007 年开始,由于官 方统计与各省及私人机构的统计之间 出现了严重偏差,官方公布的通胀率 逐渐失去公信力。

      在此后的几年里, 国内外对阿根廷通胀率统计的质疑声 不绝于耳据私人机构的测算,近几 年来阿根廷的通胀率达到了 20—25% 的水平,是官方统计的两倍 造成通胀水平居高不下的主要原 因,一是财政支出和货币投放规模过 大 ; 二是外汇管制和为刺激经济而采 取的低利率政策导致市场上本币流动 性增加; 三是需求旺盛,但供应不足; 四是限制进口的措施不仅使国外低价 商品无法进入阿根廷市场,而且加剧 了供求矛盾; 五是工资上涨幅度较大 阿根廷政府控制物价的手段主要 是与供应商签订价格协议、冻结部分 公用事业价格、提供财政补贴和限制 出口从目前效果来看,限价手段对 抑制通胀的作用是有限的,而且在某 种程度上造成一种价格管制与通货膨 胀之间的恶性循环近期的通胀问题 不仅已经影响到实际汇率、储蓄率和 信贷,而且也影响到了社会的稳定 同时,劳工工资成本的过快上升也不 利于阿根廷产品竞争力的提升如果 不解决好这个问题,那么在经济不景 气的情况下,阿根廷有可能陷入“低 增长、高通胀”的滞胀局面 其二,虽然在基什内尔执政时 期,阿根廷对大部分在 2001 年经济 危机期间拖欠的债务进行了重组,但 由于仍有一小部分拖欠债务难以就 偿债期限达成协议,阿根廷至今无法 重返国际资本市场,融资能力受到很 大限制。

      此外,阿根廷的外债规模仍 然很大,2011 年为 1325 亿美元,而 且外债相对应于经济规模也显庞大 这是长期以来举债发展模式遗留下 来的必然结果 最近两年由于国内外经济形势 的变化,阿根廷的偿债能力受到质 疑政府一方面对部分内债和外债进 行重组,使债务风险有所下降 ; 另一 方面坚持动用外汇储备偿还外债利 息,以打消市场的顾虑2003 年以 来的几届政府力图改变过去举债发 展的道路,坚持“先增长,后还债” 的原则,拒绝以牺牲经济发展的代价 偿还外债这种立场符合阿根廷本国 利益和长期发展需要,但无论如何, 都有必要继续控制外债规模,避免偿 债高峰期与经济减速期重合,以保持 偿债能力 经济观察 Economic look out 当代 世界 2013.8 CONTEMPORARY WORLD46 其三,政府对经济的过度干预引 发争议基什内尔执政时期采取的冻 结物价和价格比索化等措施就受到了 私人企业,特别是跨国公司的强烈反 对,但当时基什内尔在经济领域政绩 突出,这使他在民众中获得了较高的 威信和支持率费尔南德斯上台后, 阿根廷经济已经走出恢复期,开始向 新的高度迈进这对费尔南德斯政府 的执政能力提出了更高的要求,使之 比前届政府面临着更为严峻的考验。

      在这种情况下,费尔南德斯政府执政 风格趋向强硬,政府干预经济的力度 进一步提升2008 年 3 月,政府宣 布将农产品出口税率由固定税率改为 浮动税率。

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