自然资源资产离任审计研究-基于2014年媒体新闻报道的文献分析.docx

    自然资源资产离任审计研究基于2014年媒体新闻报道的文献分析    东理工大学商学院　张爱民【Reference】2013 年十八届三中全会决议中提出了“对领导干部实行自然资源资产离任审计”的战略部署，2014 年我国部分地方审计机关开展了领导干部自然资源资产离任审计试点工作本文根据开展审计试点工作的审计机构在新闻媒体和审计署网站上发布的有关新闻报道，分析了2014 年我国审计机关开展的领导干部自然资源资产离任审计的特征和难题，并提出了开展自然资源资产离任审计的若干建议Keys】自然资源 资产负债表 领导干部 自然资源资产 离任审计 文献研究本文是2014 年度上海市人民政府决策咨询研究审计专项课题（2014-Z-N02）“自然资源资产负债表与领导干部自然资源资产离任审计研究”的阶段性成果一、引言2013 年11 月中国共产党十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，制定了“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制”的战略部署，其中领导干部自然资源资产离任审计是一项全新的改革任务我国部分地方审计机关按照有关要求，率先组织开展了领导干部海洋自然资源资产离任审计试点工作。

本文根据开展审计试点工作的审计机构在新闻媒体和审计署网站上的有关新闻报道，对2014 年我国审计机关开展的领导干部自然资源资产离任审计进行了分析，并提出了若干建议二、自然资源资产离任审计概述1. 自然资源资产内容属性资源性资产包括国土资源资产，是指国有土地及矿产资源；林业资源资产，国家森林覆盖率、森林量增长及拥有量； 水利资源资产，国家水资源分布及总量；海洋资源性资产，海洋范围内和沿海地带具有明确的所有者、能够产生效益的稀缺性海洋资源海洋资源性资产属于国有资源性资产，是发展海洋事业的物质基础资源性资产的所有者是国家或其代表机构，由国家控制资源性资产的所有权，从区域上分析，资源性资产包括宏观、中观和微观宏观是指对国家范围内的资源性资产；中观主要是指从区域范围的资源性资产；微观主要是拥有资源性资产使用权的企业的资源性资产资源性资产是指特定个体从已经发生的事项取得或加以控制，能以货币、实物或其他量度计量，能带来未来效用的资源资源性资产具有经营性和非经营性，而且能在一定条件下相互转换可以给使用者带来经济利益，自然资源资产是有用途和有价值的经济资源，在未来获得经济利益从经济学角度自然资源资产是稀缺资源，自然资源的耗减，相应地造成生态资源的损失。

2. 自然资源资产离任审计现状及问题自然资源资产离任审计现状目前自然资源资产审计主要侧重于审查专项资金的使用和管理情况，检查有无挤占挪用、虚假冒领和损失浪费等行为，重点关注审计资金管理使用、财务收支情况层面，没有针对自然资源资产建立专门的审计评价指标和评价体系而对领导干部离任审计主要是经济责任审计，自然资源资产离任审计目前仍处于起步阶段自然资源资产离任审计存在问题指标体系尚未建立和完善目前自然资源资产的指标和考核体系尚未建立、健全，自然资源资产离任审计重点、内容和范围不明确自然资源资产离任审计审什么、怎么审，无先例可以借鉴，一些基础工作还有待于规范和完善自然资源资产离任审计人员素质不高审计工作人员对自然资源领域的了解不够，并不具备合理分析自然资源资产相关信息的能力自然资源资产离任审计难度大我国自然资源资产种类繁多、数量庞大，相关的各种信息都分散在不同的机构中在搜集相关信息、获取审计证据时难度大自然资源资产离任审计责任追究机制难以贯彻目前自然资源资产流失还没有建立相应的责任追究机制，审计结果难以得到应用3. 自然资源资产离任审计的提出经济责任审计是指审计机关依法依规对党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任履行情况进行监督、评价和鉴证的行为。

离任审计是指在终止经济责任关系或者领导干部调离所在部门、单位后，对其履行经济责任情况进行的审计自然资源资产离任审计的重点是审计对象的自然资源资产管理责任自然资源资产管理责任是在近期才纳入离任审计范围的1999 年5 月24 日中共中央办公厅、国务院办公厅颁发了《关于印发〈县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定〉的通知》( 中办发[1999]20 号), 规定对县级以下党政领导干部，是指县( 旗)、自治县、不设区的市、市辖区直属的党政机关、审判机关、检察机关、群众团体和事业单位的党政正职领导干部；乡、民族乡、镇的党委、人民政府正职领导干部( 以下简称领导干部) 进行经济责任审计2004 年11 月24 日，中央纪委、中央组织部、监察部、人事部、审计署发布了《关于将党政领导干部经济责任审计范围扩大到地厅级的意见》（审经责发[2004]65 号）, 要求从2005 年1 月1 日起将党政领导干部经济责任审计范围从县级以下党政领导干部扩大到地厅级但上述文件中没有直接提到党政领导干部经济责任应包括自然资源资产管理责任2010 年10 月12 日，中共中央办公厅　国务院办公厅《关于印发〈党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定〉的通知》（中办发[2010]32 号）（以下简称《规定》，其中在第十八条中第一次明确提到了“环境效益”是领导干部经济责任评价的内容。

2013 年11 月12 日，十八届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中指出要“ 探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制这份文件第一次明确提出了对领导干部实行自然资源资产离任审计，拓展了领导干部离任审计的内容2014 年7 月27 日中央纪委机关、中央组织部、中央编办、监察部、人力资源社会保障部、审计署、国资委联合发布了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》（审经责发〔2014〕102 号）（以下简称《细则》），将“自然资源资产的开发利用和保护、生态环境保护以及民生改善等情况”明确列入地方各级党委和地方各级政府主要领导干部经济责任审计共同的主要内容之一自此，领导干部自然资源资产离任审计成为我国经济责任审计中的新领域，是我国审计理论界和实务界的共同新课题由于党政领导干部和国有企业领导人在自然资源资产管理责任方面有着不同的内容，而且党政领导干部自然资源资产管理责任更大，本文讨论党政领导干部自然资源离任责任三、2014 年自然资源资产离任审计新闻报道特征1.2014 年我国关于自然资源资产离任审计试点新闻报道。

根据《中国审计报》等报纸和审计署网页的报道，现将有关自然资源资产离任审计试点情况简述如下（并附审计署网站的相关报道）：2014 年3 月山东省审计厅率先报道将自然资源资产纳为2014 年离任审计内容2014 年5 月起选取一个县级市和地级市，对其2011—2013 年海洋自然资源资产经济责任履行情况进行试点审计8 月又报道称，编制了《山东省审计厅关于开展海洋自然资源资产离任审计的试点工作方案》，完成后海洋自然资源资产离任审计试点4 月，湖北黄冈市在新一轮深化改革意见中提出了对领导干部自然资源资产离任审计试点，要对全市自然资源进行摸底；着手编制自然资源资产清单；逐步推行自然资源资产离任审计制和生态环境损害责任终生追究制5 月，内蒙古开展领导干部自然资源资产责任试点审计，选择鄂尔多斯市和赤峰市，结合市长任期经济责任审计，同步开展自然资源资产经济责任的试点审计7 月，烟台市称率先完成了领导干部自然资源资产离任审计试点, 摸清了本市海洋自然资源资产的权属、规模、质量、价值等基本情况7 月，武汉市审计局探索开展领导干部自然资源资产离任审计，选择自然资源丰富的江夏区开展自然资源资产离任审计试点工作。

7 月，湖南出台《经济责任审计纲要》，将领导干部自然资源管制和生态环境保护责任列为重点关注内容8 月，贵州出台《赤水河流域（贵州疆域）自然资源资产责任审计工作[来自www.lw5u.Com]指导意见（试行）》和《贵州省自然资源资产责任审计试点工作方案》，为赤水市各县市开展自然资源资产审计提供指导2. 现行自然资源资产离任审计试点特征分析根据新闻报道可以发现，这些自然资源资产离任审计试点工作提供了以下信息：（1）开展调查研究自然资源资产离任审计是一项新的审计实践审计机关在开展审计试点之前，必须对自然资源资产离任审计的目标、对象、内容、方法等进行摸底和总结有的地方成立了理论研究课题组，对自然资源资产离任审计进行系统的研究有的组成调研组，对国土资源部门、矿产管理部门、林业部门、水利部门、环境保护部门、农牧业管理部门等政府职能部门进行调查研究，调查土地、矿产、水利、森林、草原等自然资源管理和监测评估情况，掌握相关资料，为理论研究和试点审计做准备有的地方同步推进理论研究和试点审计2）开展专项审计试点各地基本上是选择具有当地特色的自然资源资产，而不是多项或全部自然资源资产，开展领导干部自然资源资产离任审计的专项审计试点。

专项审计试点，可以集中精力，深入地研究，设计科学合理的审计方案，有利于审计试点工作的顺利进行3）结合经济责任审计由于领导干部经济责任审计中的经济责任和领导干部自然资源资产离任审计中的自然资源资产经济责任之间的关系，尚未有明确的政策界定，领导干部的经济责任审计和自然资源离任审计之间的关系也为明确是合并还是分别进行大多地方是结合领导干部经济责任审计，一起开展自然资源资产离任审计4）联合专业技术力量在理论研究和调查研究中，不仅要组织审计机关的科研人员和业务骨干参加，而且还邀请高校有关专家参加在审计试点工作中，还吸收资源、环境、法律、工程技术、资产评估等专业技术力量联合开展审计工作5）采用多项评价指标在现有的公开报道中，只有部分地方简介了其在自然资源资产离任审计中采用的评价指标在对于任何一个单项自然资源资产经济责任进行评价时，都采用了多项指标如贵州出台《贵州省自然资源资产责任审计试点工作方案》，为各个单项自然资源资产离任审计评价设定了多项评价指标如对于领导干部森林资源经济责任评价指标选用了森林覆盖率、森林积蓄量、造林保存率、林业政策执行力；土地资源经济责任评价指标选用了土地确权、土地征收、土地利用、亿元GDP 耗地量、土地保护、违法违规占用耕地面积、土地政策的合规性等；水资源经济责任对评价指标选用了水资源质量指数、水库需水量、万元GDP 用水量、水资源政策合规性。

既有定量指标，也有定性指标，可以多角度地评价相关经济责任3. 自然资源资产离任审计试点报道信息中存在的问题分析目前的报道还没有披露各个自然资源资产离任审计的具体方案，一定能反映现行自然资源资产离任审计试点的全面情况根据现有报道，现行自然资源资产离任审计试点还存在以下问题：（1）自然资源资产负债表的编制责任个别地方将编制自然资源资产负债表列入了自然资源资产离任审计试点内容这一做法，或许是出于为自然资源资产离任审计寻找审计依据，也有可能将《决议》中的“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计”错误理解为一项任务根究我国政府职能部门的专业分工，“探索编制自然资源资产负债表”是政府统计部门的行政分工和改革任务，“对领导干部实行自然资源资产离任审计”是政府审计机关的行政分工和改革任务，是需要两个不同政府职能部门分别承担和完成的当然；两者之间有一定的联系，政府统计部门编制自然资源资产负债表可以更好地报告政府自然资源资产经济责任的履行情况，为开展自然资源资产离任审计提供更有效的审计依据审计机关不应该代替履行被审计人的报告责任，代为编制自然资源资产负债表审计机关可以了解自然资源资产负债表的编制原则和方法，为在。