2023年国内外地震灾后重建经验与对策.docx

国内外地震灾后重建经验与对策 石荣珺 周法献 陈永 宋朝彝 我国是一个多地震国家，地震面积广、震源浅、频度高、强度大，震区范围内的建筑物和工程设施大多抗震能力较低，震害严重如1976年唐山地震，202223年汶川地震等为了更好更快地进行四川震后重建，也为了我国今后防灾减灾的长远需要，对国内外有代表性的地震案例进行了全面收集，对国内外防灾减灾与震后重建的经验和教训加以系统研究，并在此根底上提出一些具有针对性的对策建议是十分必要的1抗震减灾与灾后重建的一般经验 1.1坚持不懈的防震减灾意识是减轻震害的首要条件 无数次地震震害说明，防震减灾意识的强弱对震害程度具有决定性影响防震减灾意识强，抗御地震灾害的能力强，灾害损失就可能较小，反之那么震灾必然加重对此不乏正面和反面的案例 1994年美国洛衫矶6.8级地震震害是比较典型的正面案例洛衫矶市自1971年圣费尔南多地震后全面改善了建筑物的抗震设计，进行抗震加固，特别是对医院建筑和设备做出了严格的规定，对2523座公路桥进行了普查，其中716座需要加固，从而实施了庞大的加固方案1980年批准“场地法〞，保证合理选择建筑物场地。

从1980年9月开始开展“城市地震加固〞活动，提高公众对地震的忧患意识因此，在1994年发生被认为是该地区历史上有数几次的大地震时，建筑物震害较轻，死亡人数为62人1988年原苏联亚美尼亚地震震害是一个反面的案例1988年12月亚美尼亚地区6.9级地震，地震发生4分钟后又发生5.8级余震结果位于震中的斯皮塔克镇完全夷平；离震中48公里的列宁纳坎市4/5建筑物被摧毁；基洛瓦坎市几乎每个建筑物都倒塌了人员死亡2.4万人原因就是防震意识淡薄主要表现在几个方面：（1）防震意识懈怠2）建筑物的抗震设计烈度一律减到vii度以下，降低了抵御地震的能力3）建筑施工质量低劣，偷工减料严重4）缺乏有关抗震的宣传和教育，致使大震面前人们惊慌失措通过两个典型案例不难看出，有无抗震减灾意识，结果大不一样 1.2建立相关法律体系是顺利开展抗震救灾与灾后重建的重要保证 各国对建立相关法律体系都十分重视，特别是美国和日本都建立了比较完善的法律体系早在1974年美国就公布实施了灾害救济法，1977年，美国通过了第一部单独的地震法规地震灾害减轻法，1999年，美国制定了针对城市救援行动的美国联邦政府应急反响方案。

连同1987年通过的联邦政府对灾害性地震的反响方案、1990年通过的国家减轻地震灾害法和联邦和联邦资助或管理的新建筑物的地震平安实施令，共同形成了较为完善的减轻地震灾害法律法规体系此外，在美国地震最活泼的加利福尼亚州，1972年还公布了活断层法，对活断层的不同类别作了规定，同时对危险范围内的住房开发方案做出了限制性规定 日本的地震法律体系比较完备日本与地震相关的法律体系包括根本法和一般法两种，涵盖了灾害预防、灾害应急对策及灾后恢复等领域，将抗震防灾和灾后重建过程全部纳入法制轨道此外，在实施过程中对各项法律不断进行修订和完善 1.3建立完善的防震减灾体制机制是降低灾害损失的重要一环从抗震救灾机制上来看，美国设有直接向总统负责的联邦紧急事务管理局，负责联邦政府对地震等巨灾的预防、监测、响应、救援和恢复重建工作，涵盖了灾害发生的各个阶段，集成了从中央到地方的救灾体系，建立了一个集军、警、消防、医疗、民间救济救难组织等单位为一体的指挥、调度体系，遇有地震等灾害即可迅速发动一切资源，最大限度地减轻地震等巨灾损失 美国的主要抗震思路是“防〞，并不断完善以工程抗震—防震减灾科学研究—地震监测—提高社会防震减灾意识四位一体的防震减灾体系。

首先，是加强抗震设防1906年旧金山地震后，政府及时组织专家起草了城市住宅建筑及其附属设施建设指南，要求发生类似旧金山地震时，大局部房屋不倒；震级比旧金山地震小时，遭到破坏的房屋可以维修，以人员死伤人数为准来判定建筑方的责任此后，这些要求逐渐纳入不同时期的建筑抗震设计标准1952年后加州相继发生数次地震，此后对建筑抗震设计标准进行了修订1971年圣弗尔南多地震后，又出台了建筑和生命线设施的抗震建筑标准，加强对建（构）筑物的抗震设防其次，1992～1995年美国政府提出了公共根底设施创新方案，公共根底设施防震减灾研究是其中最为重要的内容2022年美国又制定了公共根底设施工程研究联邦任务，增加投入，加强防震减灾科学研究工作第三是对在校学生加强抗震减灾意识教育第四是建立国家地震监测系统 日本防震抗灾和重建体制机制是比较完备的主要表现在以下几个方面： （1）建立防震抗灾和重建的责任体制日本建立了中央防灾会议，内阁总理大臣牵头，由内阁大臣（7名左右）、公营机构代表（4名）和相关专家（4名）组成，其职责为规划根本灾害的预防、重要信息的发布以及相关活动的组织与协调；第二是指定相关责任政府机构；第三是指定地方行政机构；第四是指定公共机构，如国家级研究院所、高速公路公司、机场、铁路公司、电力与通讯公司等。

（2）建立防震减灾方案体系根据防灾对策根本法规定，中央防灾会议、指定公共机关和都道府县等都要分别编制防灾根本方案、防灾业务方案和地区防灾方案从1996年起，根据地震防灾对策特别措施法要求，各都道府县知事要编制防灾紧急事业五年方案，到目前为止，已实施了两个五年方案（该方案的内容包括避难场所、避难道路、消防设施等28类设施的建设，以及国库的补助率等）对南东海、南海和日本海沟、千岛海沟周围的海沟地区，还要特别针对该地区的情况编制各级的相应方案，在各层次落实防震减灾的重大措施 （3）编制灾后恢复与重建实施手册该手册由日本内阁府根据相关法规组织编制，其中给出了灾害发生后时间系列应对措施（涵盖紧急应对期、紧急恢复期以及恢复重建期的各项措施），以及重建条件建设和不同领域重建对策两个方面的主要内容和要求 1.4多元化资金筹措是灾后重建的根底 抗震救灾和灾后重建是一个庞大的系统工程，充足的资金是恢复重建的根底曾担任美国2023年卡特里娜飓风灾后重建专家及新奥尔良重建办公室执行主任的爱德华布莱克利教授认为，灾后重建方案最重要的局部之一就是资金来源方案从各国经验看，赈灾资金的筹措不外三条渠道，即政府财政渠道，金融信贷渠道和社会捐赠渠道。

1.4.1政府财政投入 从国外经验看，无论是应急救灾还是灾后重建，由于财政资金支付的公共性、及时性和根底性等特征，使政府财政投入成为应对自然灾害最直接有效的资金筹措渠道美国联邦政府承担救灾及灾后重建的主要财政责任，日本政府按照特大灾害特别财政援助相关法、公共土木设施灾后修复建设费国库负担法等法律规定，积极承担政府的责任和义务 1.4.2发挥保险业的作用 美国加利福尼亚州是历史上地震频繁的地区，上世纪80年代，加州政府曾通过立法，要求经营住房财产险的保险业者同时销售地震保险为了更好地应对地震带来的风险和损失，加州州议会于1996年审核通过成立了一个地震保险商业机构—加州地震局，该机构由17家私人保险公司联合出资设立，委托政府代表公众进行管理，管理委员会的11位成员来自政府部门和入资保险企业代表 日本1966年公布了地震保险法，经屡次修订逐步完善阪神地震后两个月，日本保险公司就完成受害投保人的赔偿金额核算与支付工作，共赔偿6万余件，支付赔偿金额约790亿日元，为地震灾后重建提供了有力支持 1.4.3金融机构承担应有责任 1995年阪神地震后，金融机构出台了一系列救助政策，如临时缓缴按揭贷款、减少贷款利息、延长贷款时限等。

据统计，截止到1996年7月，日本各金融机构对总额达2750亿日元贷款实行了各类援助政策，有效减少了灾民的损失和压力震后，有银行贷款的灾区，继续归还的比例达38%，扩大了银行恢复重建的贷款空间 1.4.4吸引社会资金 以日本为例，神户市政府在震后建立了重建基金，大力吸引社会资本投入恢复重建重建基金分为两类，一类是根本基金，主要由政府投入；一类是投资基金主要由社会投资此外，争取国内民众支持和国际援助也是值得重视的渠道 1.5提高社会与社区自救互救能力是重要的震害预防对策日本全国经过屡次地震的教训，对地震时的自救互救有了深刻的认识，并采取了一系列措施日本各级政府通过法规、规划和政策，明确规定了市民防灾组织、市民家庭以及相关事业单位的具体责任，加强地区、社区和单位的防灾对策和危机管理功能 美国多年来始终重视对公众及在校学生进行地震知识教育，提高地震灾害中自我保护的能力例如加州的中小学在每个学期开始时都要求学生准备一个地震应急包交给学校统一保管，包内有必要的药品、干粮及与家长及外地亲属的联系方式等，以备万一此外，美国国家级地震学术机构在接受国家科研资金时，同时也会被要求积极参与儿童的地震科普教育。

这些机构的地震专家每隔一段时间就会编写地震知识小册子，免费发放到小学校美国小学都安排有如何应付紧急情况的课程，其中就包括在地震中如何逃生的内容 1.6心理干预是灾后重建不可无视的一项内容 极端的恐惧或孤独可以引发精神疾病甚至死亡，有效的心理干预在重大地震灾后救助中非常重要美国的研究人员发现，那些经历了1994年洛杉矶地震的儿童，在灾难后的几个月内经常画一些消极形象的图画，比方蛇、鲨鱼、枪等即便在经过心理治疗之后，儿童依旧表现出希望继续获得支持的需要日本阪神地震后，从物质上和精神上双重地摧毁了神户和大阪之间的XX县区经过2023年的努力，房屋、道路等硬件设施的重建工作根本完成，但人们心灵的复原还远远没有完成孤独死〞成了劫后余生者的最大问题日本政府对灾民心理重建的经验说明：心理重建不是一个短期性的问题，要形成一个常态化机制；同时，对重点人群，如妇女和儿童的心理问题尤其要抓紧 2工程建设领域抗震减灾与灾后重建的主要经验2.1研究分析建筑物震害状况，有效提高其抗震能力2.1.1不同类型建筑物和结构的震害 从国内外建筑物和结构震害状况来看，可以大致归纳出以下几点值得特别重视： （1）未经正规设计和抗震设防的简陋老旧的土、石、木结构及砌体建筑物破坏严重。

美国、日本、我国台湾与大陆的地震震害状况都证明，这类建筑物破坏严重在5·12汶川地震中，无抗震措施的砌体结构的震害根本上是唐山地震的再现，由于承重墙剪切裂缝的扩大造成房屋破坏、倒塌 （2）擅自降低设防标准和偷工减料的现代钢筋混凝土建筑物破坏严重亚美尼亚鉴于城市住宅严重短缺，为节省投资，在20世纪70年代初期对大量新建的多层建筑降低抗震设计标准，将设计烈度一律减到vii度以下，降低了抵御地震的能力，同时又取消了原标准中限制5层以上建筑物的规定，把层数限制改为9层恰恰是这些建筑物在地震中直落倒塌，造成了人员的大量伤亡 施工偷工减料也是建筑物震害的重要原因之一在亚美尼亚、台湾等地方，受地震严重破坏的一些工程均存在所用材料低劣，混凝土强度缺乏，配筋缺乏等问题，以致造成建筑物倒塌3）钢筋混凝土结构建筑物的主要震害特征： ①底层为空旷结构的建筑物由于底层薄弱层破坏严重甚至引起倒塌这些建筑物底层为商店、停车场等大开间（柱网），上面是住宅、写字间等小开间（柱网），头重脚轻，上刚下柔，地震时极易遭破坏日本阪神地震中，在被调查的34栋倒塌和严重破坏的钢筋混凝土建筑物中，有30栋是底层破坏，而其中23栋是底层空旷建筑。

台湾当地传统的带有骑楼的建筑，在骑楼前部仅有两根柱子（砖或混凝土柱）支撑，正门做店面大开洞加铁门或玻璃橱窗，在“九二一〞。