应对短缺与浪费的能源新政.docx

应对短缺与浪费的能源“新政” 2005年，中国政府在即将开始的“十一五”规划中将能源可持续发展问题提高到新的战略高度，提出“GDP能源消耗强度比‘十五’期末降低20%左右”这一发展目标面对新的经济、社会和国际局势，如何实现这一目标，保障中国社会长期、稳定的健康发展，是能源研究领域未来一段时间的核心命题本文拟从分析中国近年出现能源危机的根源入手，结合中国已经采取的能源举措，介绍在实现能源可持续发展方面可以采取的政策选择，提出实现新的能源发展战略的政策重点一 中国面临能源和环境的严峻挑战从1980～2000年期间，我国的国民生产总值增加了4倍，而能源消费总量只翻了一番，年均能源弹性系数约0.5这一“低能耗发展之路”打破了许多国家对于能源发展的固有认识，即能耗必将随国内生产总值的增加而增加的错误认识但2000年以来，在中国经济发展的“十五计划”期间，能源消费年均增长率逐年增加2000～2004年，中国年均GDP增长8.8%同期的能源消耗年均增长10.9%，平均能耗消费弹性系数为1.24[1]单位GDP能耗不断下降的良好局面在持续了二十余年之后发生了大的逆转，经济增长呈现依赖能源资源的高投入、高消耗和高污染的特点。

能源对于经济发展的制约作用凸现，并由此引发了一系列社会、环境、国际关系等问题一）能源危机1.能源供需矛盾制约经济发展（1）能源总需求保持高增长近几年，我国能源消费增长迅速2000～2004年我国能源消费年均增速高达10.9%，超过了同期GDP年均增长速度2004年，我国一次能源消费为19.7亿吨标煤，比2003年增长15.2%；其中煤炭18.7亿吨，增长14.4%，原油2.9亿吨，增长16.8%，天然气415亿立方米，增长18.5%一次能源增长速度大大超过了经济增长速度，导致我国能源消费弹性系数突破1.60[2]另外，原油进口1.2亿吨，石油外贸依存度超过40%2）电力短缺情况持续2004年，我们经历了国内最大范围的“电荒”，21个省大面积“拉闸限电”，24个省共缺电30GW尽管当年发电量比2003年增加15.18%，达到2.19万亿千瓦时，仍然不能满足电力需求的急速增长2005年，电力短缺情况有所缓解，但仍有10多个省份出现短缺电力短缺造成了巨大的经济损失，有的省份GDP损失达到1%～2%3）煤炭价格飞涨，并遭遇运输瓶颈由于近几年的能源短缺，刺激了传统能源的超速开发，煤电的比例进一步上升，煤炭供不应求，价格骤升。

2004年与2001年相比，各种煤的价格普遍涨了100元/吨以上，其中涨势最猛的是2004年，一年间，各种煤炭价格的涨幅就高达36%～63%[3]在不断高涨的价格刺激下，近两三年来煤炭的产量每年增加两亿吨，大量游资竞相争夺煤炭超额利润，使煤炭行业成为资本和政府权力寻租的热点另外，煤炭价格“双轨制”下，煤价上涨导致“重点合同”电煤价格与市场价的差距越拉越大，各大电力公司煤炭库存频频告急，一些地区因电煤不足而拉闸限电随着煤炭产量不断增加，运力不足又成了供需矛盾的主要瓶颈，导致煤炭价格的进一步增加，带来了更大的电力供应压力，形成煤、电、运的恶性循环4）石油对外依存度影响能源安全随着人民生活水平的提高和消费结构的变化，石油需求增长迅速，由于国内石油增产速度和总量有限，需要依靠进口原油满足国内需求2004年我国进口原油1.2亿吨，比2003年增加了31.6%，对外依存度达到40%，[4]而且这种缺口仍将持续扩大国际原油价格飙升，局部地区油品供应不足和剧烈波动，不但给我国带来了额外的经济负担，使我国利用国际石油天然气改善能源供应和消费结构变得更加困难5）能源消耗急剧增长导致环境持续恶化煤炭的过度开采和大量燃煤，使我国的环境污染问题愈发严重。

煤炭生产过程中的水资源破坏和其他环境影响加剧中国的二氧化硫和二氧化碳排放量分别居世界第一位和第二位二氧化硫排放量在1990年代末期至2002年持续下降后，从2003年又重新上升，2004年达到2255万吨[5]，远远超过了“十五计划”制定的环境目标同样，二氧化碳排放量上升很快，中国成为全球碳排放增长最快的国家很多城市空气污染水平超过了世界卫生组织规定的宜居标准二）危机根源分析一系列能源问题暴露出了我国深层次的经济发展结构和能源利用模式的缺陷，只有对此进行深入分析，才能有针对性地提出能源可持续发展的政策选择1.中国的能源禀赋不能支撑化石能源为主导的能源利用模式中国是世界上少数几个主要依赖煤炭资源的国家，2004年中国的一次能源消费结构中，煤炭占了67.7%，高于世界平均水平42.2个百分点，这一差距在2002年为41百分点，说明近几年来中国对煤炭资源的依赖有所增加而同期经合组织国家的煤炭消费占一次能源消费量的比例仅为21.1%以化石燃料的资源量来看，中国人均能源开采储量远低于世界平均水平，2004年人均石油开采储量只有1.77吨，人均天然气可采储量1716立方米，人均煤炭可采储量145吨，分别为世界平均值的7%，6.1%和94.2%[6]。

我国的石油产量不可能大幅增加，2020年预计为1.8亿吨至2.0亿吨[7]，然后将逐渐下降我国煤炭资源虽然比较丰富，但优质煤探明程度远远满足不了近期能源需要2.高能源资源投入是经济发展进程的必由阶段从工业化国家的发展规律看，均经历过一个能耗强度[8]的“上拋物线”过程，即能耗强度将在一定时间内保持持续上升，并因此带来一定程度的能源危机然后随着经济政策调整和科技进步，能耗强度逐步降低从最近一个“拋物线”日本的经济发展过程看到，其能耗强度的高峰值出现在20世纪60～70年代，这一时期恰是日本实施重化工业化战略时期随着工业化进程的演进、服务业的发展和技术进步，其能耗强度在经历了高峰期之后明显持续下降，而后，维持在一个相对稳定的水平能耗强度曲线的最高点有一个不断降低的过程，这主要得益于国际间的技术转移尽管我国在改革开放初期能耗强度维持在一个较低，甚至下降的趋势中，然而在每万元GDP能耗在2001年达到最低的1.40吨标煤之后，自2002年始，能耗强度出现回升，2002年、2003年、2004年分别增加到1.42吨、1.50吨[9]、1.44吨标煤[10]（按可比价计算），我国的能耗强度正在经历同样的波动过程，一定时期内的能源对经济发展的约束作用不可避免。

然而，同时应该乐观地看到，充分利用技术进步成果和国际现有经验，将使得我国的能耗强度高点保持在尽可能低的程度，并在尽可能短的时间内进入稳定发展时期新型工业和城市化发展道路是中国缩短或避免高能耗阶段的必然的选择三）全球能源短缺的反应化石能源的逐渐枯竭是全世界共同面临的问题，能源的发展直接影响到每个国家和地区的经济社会发展随着人均收入水平的提高，中国难以避免石油消费量显著增加和大量进口石油预计到2020年，我国的石油对外依存度将接近65%左右[11]这使得石油安全问题十分突出近年来，由于全球能源资源的不平衡加剧地缘政治经济冲突甚至恐怖主义猖獗，石油价格的飞涨使得全球的石油进口国都在重新审视自己的能源问题，把能源发展置于国家安全的重要位置谁掌握了能源的主动权，谁就掌握了经济发展的主动权中国如何准确把握影响石油安全的国际形势，维持能源供应的持续性，是能源安全的重大问题四）有效能源政策缺失从某种意义上说，近期严峻的能源形势也是能源政策缺失带来的矛盾长期积累的结果在经济飞速发展过程中，我国一直未能将能源的可持续发展真正贯彻落实1）重经济指标，忽略能源可持续性经济发展一直是各级政府官员的头等大事，经济增长率是衡量地方政府政绩的首要指标。

而能源的可持续性，资金和资源使用效率不仅没有作为重点，甚至没有纳入中国的官员绩效评价体系中因此，在节能不能产生经济效益的领域，缺少政府的宏观调控和干预，单靠市场的规律很难实现能源可持续发展的最优状态2）缺乏综合性能源管理机构能源问题涉及全社会各个方面，需要有统一的部门进行综合协调，但我国在1993年撤销能源部后一直没有设立独立的能源管理部门，能源管理体制的不完善导致对能源没有战略认识和长远规划另一方面，我国对于能源管理的人力、物力投入与我国能源生产、消费大国的地位极不相称我国专门的能源管理公务人员在中央政府层面仅几十人，而美国能源部的联邦雇员就有15100人[12]；在管理经费方面的差距更是天壤之别，这些都造成能源管理薄弱和能源政策的执行不力3）能源效率投资不足为了满足经济发展的需要，国家投巨资用于能源开发、利用，这在一定程度上解决了能源的一时之需然而，在此过程中，用于能源效率提高的投资不足，导致我国单位GDP能源消费强度不降反升，能源浪费严重，高消耗、低产出的粗放经济发展模式带来了很多能源和环境问题4）中国社会盛行奢华消费之风，人们追求以拥有大排量汽车和大住宅为代表的美国式消费和生活方式。

但我国的资源禀赋不可能支持这种消费和生活方式2004年，美国的人均能耗强度是我国的7.4倍，日本为我国的3.7倍如果按照美国标准，中国的能源消耗总量将为147.43亿吨标煤，超过了当年全球能源消费总量146.06亿吨标煤这样的能源需求不仅对中国也对全球能源供应造成了很大压力[13]二 2005中国能源“新政”（一）战略调整：建设节约型社会为了扭转目前严峻的能源形势，中国在2005年实行了许多开创性的战略、体制调整和新的法律、政策和措施资源节约已列入国家基本国策6月27日，在中共中央政治局集体学习“国际能源资源形势和我国能源资源战略”会议上，胡锦涛总书记就建设节约型社会发表重要讲话指出，要建立资源节约型国民经济体系和资源节约型社会，为实现全面建设小康社会的目标和我国的长远发展提供可靠的能源资源保障他指出，“既积极做好开源工作，又优先做好节约工作，应该成为解决我国能源资源问题的基本思路6月30日，国务院总理温家宝主持全国电视会议，贯彻部署国务院《关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知》该通知把大力推进能源节约放在加快建设节约型社会重点工作的第一项任务二）法律保障2005年2月28日，十届全国人大常委会审议通过，颁布《中华人民共和国可再生能源法》。

该法将于2006年1月1日起施行国家发改委还将出台《可再生能源法实施细则》这对于改变我国可再生能源的开发利用长期处于“拾遗补缺”的局面、提高我国可再生能源的战略地位，依法全面推进我国可再生能源产业的开发和有序发展，具有极为重大的意义国务院关于《做好建设节约型社会近期重点工作的通知》中，提出要“配合全国人大财经委研究提出《中华人民共和国节约能源法》修订建议，重点研究建立严格的节能管理制度、明确激励政策、规范执法主体、加大惩戒力度等”全国人大财经委员会已建议将修订《节约能源法》补充列入十届全国人大常委会立法规划，尽早启动修改工作《能源法》的起草工作也在讨论和酝酿中《循环经济法》列入全国人大常委会立法计划并将由全国人大环资委组织起草，于2007年提交全国人大常委会审议三）体制改革：国务院成立能源领导小组和国家能源办公室5月，国家能源领导小组成立，作为国家能源工作的高层次议事协调机构，国务院总理温家宝担任组长，国务院副总理黄菊和曾培炎担任副组长国家能源领导小组的主要任务是：研究国家能源发展战略和规划；研究能源开发与节约、能源安全与应急、能源对外合作等重大政策，向国务院提出建议国家能源领导小组下设副部级机构“国家能源办公室”，由发改委主任马凯挂帅，从全局上研究提交国家的能源发展战略和规划、能源产业政策、实施各项规划政策等工作。

四）政策推动1.节能为落实《节能中长期专项规划》，实现规划目标，。