PPP模式的项目运作流程.doc

PPP 模式的项目运作流程一、操作基础PPP 是 Public-Private-Partnership 的首字母缩写，常译为“公 共-私营 -合作机制”，是指为了建设基础设施项目，或是为提供某种 公共物品和服务，政府按照一定的程序和方式，与私人组织 （社会力量）以政府购买服务合同、特许经营协议为基础，明确双方的权利和 义务，发挥双方优势，形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同 来明确双方的权利和义务， 以确保合作的顺利完成， 由社会力量向公 众提供市政公用产品与服务的方式， 提高质量和供给效率， 最终实现 使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果PPP 模式本质上是政府与社会资本合作， 为提供公共产品或服务 而建立的全过程合作关系， 以授予特许经营权等为基础， 以利益共享 和风险分担为特征， 通过引入市场竞争和激励约束机制， 发挥双方优 势，提供公共产品或服务的质量和供给效率即建立政府与企业“利 益分享、风险共担、全程合作”的模式，形成“政府监管、 企业运营、 社会评价”的良性互动格局 PPP 模式的核心是在公共服务领域引入 市场机制，因此， 它不仅仅是单纯的融资方式，也是一种机制和制度 设计。

推广 PPP 模式进行城市基础设施的建设与运行，可以将适度 的市场竞争引入城市基础设施领域， 在实现社会福利、 提高基础设施 服务质量的同时也给企业带来合理的投资回报， 同时也能够增强公共基础设施可持续运行的效率和能力PPP 模式项目的实施主要包括项目选择、 社会力量合作伙伴确定、 组建项目公司、融资、建设、运行管理等过程项目收入来源主要分 三类，一是完全依靠使用者付费，二是政府支付服务费用，三是前两 种方式的结合PPP 有广义和狭义之分广义的 PPP 可以理解为一系列项目融 资模式的总称，包含 BOT 、TOT 、DBO 、BTO 、股权转让、委托运 营等多种模式狭义的PPP与BOT原理相似，都是由“使用者付费”， 但它更强调公共部门与私人部门的全过程合作 ■ I、/ J - .11.* ［、-二、总体要求（一）打破地域垄断和所有制限制政府通过竞争机制择优选择合 作伙伴，吸引各类社会资本参与项目的投融资、建设和运营等 ;鼓励有一定技术能力和管理经验的专业性企业通过兼并、 收购，跨地域参 与市场竞争，培育具有开拓国内外市场能力的大型市政公用服务企业， 提高产业集中度 鼓励以市代县、城乡一体化中的同类项目进行打包， 扩大市场规模。

二）落实费价政策将市政公用服务价格收费或政府支付服务费 作为合作伙伴的经营收入来源 政府要合理确定费价标准， 完善价格 调整机制， 在合作伙伴履约的前提下及时足额支付服务费和补贴， 既 保护消费者权益， 又保证投资者的合理收益 政府支付的服务费应通 过竞争程序确定， 并纳入地方财政预算管理 向用户收费的各类市政 公用产品价格， 应按照相关规定进行成本监审并及时调整到位， 价格 不到位的，政府应予以补贴城镇综合管廊项目要明确各入廊管线行业费用分摊和价格标准三）规范运行操作按照城镇市政公用各类专项规划筛选适宜PPP 的项目，强化项目前期策划和论证，做好信息公开 ;通过竞争机 制选择合作伙伴， 按照“政府引导、企业主导、市场运作、利益共享、 风险共担”的原则，由政府与市场主体合作组建项目公司 （SPC），具体负责项目的投资、建设、运营、管养和服务 ;政府与合作伙伴、项 目公司通过合同或特许经营协议明确约定各自的权、责、利 ;强化项目实施的全过程监管1、做好项目前期论证 开展 PPP 项目的可行性论证是决定项目 成功的首要环节筛选 PPP 项目要符合当地城镇市政公用方面各类 专项规划的要求， 加强前期策划， 可委托有一定业绩和能力的设计或 咨询机构编制实施方案。

实施方案应包括项目的基本情况、 规模与期 限、技术路线、服务质量和标准、规划条件和土地落实情况、投融资 结构、收入来源、财务测算与风险分析、实施进度计划、资金保障等 政府配套措施等内容城市政府应组织有关部门、咨询机构、运营和技术服务单位、相 关专家以及各利益相关方共同对项目实施方案进行充分论证， 确保项 目的可行性和可操作性， 以及项目财务的可持续性 实施方案须经地 方政府审批后组织实施2、通过竞争机制选择合作伙伴城市政府应及时将项目内容， 以及对合作伙伴的要求、 绩效评价标准等信息向社会公布， 确保各类 市场主体平等参与竞争应按照《国家招标投标法》规定的公开招投 标方式，综合经营业绩、技术和管理水平、资金实力、服务价格、信 誉等因素，择优选择合作伙伴3、签订特许经营协议城市政府必须与中选合作伙伴签署特许 经营协议，协议主要应包括：项目名称、内容 ; 范围、期限、经营方 式 ;产品或者服务的数量、 质量和标准 ;服务费标准及调整机制 ;特许经 营期内政府与特许经营者的权利和义务，履约担保 ; 特许经营期满后 项目移交的方式、程序及验收标准 ; 项目终止的条件、流程和终止补 偿;违约责任 ; 争议解决方式等内容 ;以及其他需要约定的事项。

4、筹组项目公司中选合作伙伴可依合同、按现代企业制度的 要求筹组项目公司，由项目公司负责按合同进行设计、融资、建设、 运营等 ;项目公司独立承担债务，自主经营、自负盈亏，在合同经营 期内享有项目经营权，并按合同规定保证资产完好 ; 项目公司的经营 权未经政府允许不得私自转让 项目形成的固定资产所有权在合同期 满后必须无偿移交政府四）把握 PPP 模式运用的关键环节 一是建立长期的政府与企业 合作机制关键在于政府要处理好与市场主体之间的关系，由“经营 者”转变为“监管者” 、“合作者”发挥投资人在整合设计、建设、 运营、管理等方面的综合优势，让“专业人做专业事” 二是建立合 理的利益共享机制 通过政府核定经营收费价格以及以购买服务方式 补贴标准，实现项目建设运营的自我平衡，既要保障公共利益，提高 公共服务质量和效率，又要避免企业出现暴利和亏损，实现“盈利但 不暴利”三是建立平等的风险共担机制政府和社会资本应该平等 参与、诚实守信，按照合同办事，依据对风险的控制力，承担相应的 责任，不过度转移风险至合作方企业主要承担投融资、建设、运营 和技术风险，政府主要承担国家政策、标准调整变化的宏观风险，双 方共同承担不可抗力风险。

四是建立严格的监管和绩效评价机制 政 府对 PPP 项目运作、公共服务质量和资金使用效率等进行全过程监 管和综合考核评价， 认真把握和确定服务价格和项目收益指标， 加强 成本监审、考核评估、价格调整审核，可以考虑引入第三方进行社会 评价健全完善正常、规范的风险管控和退出机制，禁止政府为项目 担保，防范项目风险转换为政府债务风险对未能如约、按量、保质 提供公共产品和服务的项目， 应按约坚决要求企业退出并赔偿， 投资 人必须按合约规定及时退出并依法赔偿， 严格责任追究 对防范企业 自身经营管理能力不足引发项目风险应注意及时规避五）实行分类指导，完善服务标准体系根据行业经营特性，分 类明确财政、用地、价格以及行业管理的重点政策，细化标准，建立科学的可持续的投资、补贴与价格协同机制形成合理的项目筛选、推出和开放过程，强化项目策划，建立项目储备库，建立引资项目长 效机制，根据项目具体情况制定针对性的招商合作方式和条件， 重点 推进条件成熟项目的招商招标工作 各部门不得另行设臵限制民间投 资进入的附加条件六）试点先行，逐步规范优先在城镇污水处理、污水处理厂网 一体、污泥处理处臵、供水厂网一体、垃圾处理、地下综合管廊等方 面的新建、 改扩建和运营项目中， 优先选择条件相对成熟的项目进行 试点推进，通过总结经验， 逐步规范完善，为后续扩大对社会资本全 面开放提供指导。

七）建立信用评级和黑名单制度各地要依托专业信用评价体系 对项目涉及的政府支付能力和企业信用进行评价， 信用评级将作为金 融和财政支持的参考对合作企业、咨询机构建立黑名单制度，对于 列入黑名单的企业和咨询机构将予以通报三、基础设施项目分类及应用 PPP 的方式（一）城市基础设施分类 根据城市基础设施的行业性质及用途，分为以下七类1、涉水项目：包括城镇供水、 排水、雨水收集利用、 中水回用、 污水处理厂和管网以及水环境治理工程等2、燃气和能源项目：包括管道燃气、 CNG 燃气、 LNG 燃气、 加气站、加油站及管网等3 、环卫环保项目：包括垃圾收运系统及生活垃圾焚烧、卫生填 埋、填埋气利用工程，餐厨垃圾焚烧处理，建筑垃圾综合利用等4、城市道路交通及园林绿化项目：包括轨道交通、公共交通、 道路桥梁、园林绿化等5、综合管廊项目：包括城市共同沟、综合管廊等6、供热项目：包括热源厂、供热管网、换热站等7 、市政公用设施管养项目：包括道路清扫保洁、公厕管理、市 政照明、道路桥梁维护、园林绿化管理养护等二）应用 PPP 的方式 按照上述七类项目的经营特性及向使用者收费的可行性， 实施不 同的 PPP 模式。

1、采用合资合作和特许经营方式此类项目收费或价格形成机 制较为健全，可以通过“使用者付费”实现投资回报的项目如涉水 项目中的城镇供水，城市煤气、天然气、液化石油气、管道燃气、 CNG 燃气、 LNG 燃气、加气站等项目，城市供热等项目2、采用政府购买服务、特许经营组合方式此类项目虽然可以 回收部分投资、保本或微利经营，但建设周期长、投资多、风险大、 回收期长或者垄断性等特点， 单靠市场机制难以达到供求平衡， 需要 政府参与投资经营， 并且应以控股和参股等方式进行 准经营性项目 实施特许经营和政府购买服务相结合如综合管廊、轨道交通 （城际交通）、公共交通项目，涉水项目中的污水处理、中水回用等厂网一 体化项目， 环卫环保项目中的垃圾收运系统及生活垃圾处理焚烧、 卫 生填埋、填埋气利用工程， 餐厨垃圾处理工程、建筑垃圾综合利用等 收运处一体化项目3、采用政府购买服务方式此类项目经济上的显著特点是为社 会提供的服务， 以非盈利为目的， 使用功能不收取费用或只收取少量 费用如涉水项目中的城镇排水、雨水收集利用、排水管网、水环境 治理项目，市政公用中的道路清扫保洁、公厕管理、市政照明、道路 桥梁维护、园林绿化管养项目等。

四、ppp项目承接主体的准入条件按照 PPP 项目形成特点和项目特性，需要规范设臵必要的社会 投资人准入门槛，保障社会大众和政府的权益，主要方面如下：（一） 信用与信誉良好投资人要有良好的银行资信、财务状况及 相应的偿债能力 ;重合同、守信用，具有社会责任感二） 具有建设营造、经营管理、运营维护同类工程的业绩、资质 或经验投资人或投资人组成的联合体要有良好的业绩与技术能力， 必须具备相应的专业资质资格，经验丰富三） 资金充足，具有较强的财务与融资能力投资人要具备良好 的财务实力与融资能力， 具有良好的银行资信、 财务状况及相应的偿 债能力及同类项目成功的盈利模式和竞争模式四） 专业知识与技术力量雄厚投资人要具备专业的 ppp 人才、 技术人才、财经人才与管理人才团队（五）设备配臵等要素实力良好投资人要拥有专业的设备及完成 服务所必须的其他重要要素资源六）质量安全管理体系完善近三年内没有发生过重大生产安全 和质量事故，投资人主动防范的意识强、措施得力，合规性较好具 有独立法人资格 ;能遵从合同合法合规运营在设臵具体ppp项目准入条件时，应遵循“公开、公平、公正” 的原则，注意准入条件设臵的规范、合理和可操作性。

五、 ppp 模式运作的基本流程（一）项目前期准备阶段在 ppp 模式中，项目前期准备阶段包括项目发起和项目准备两 个部分1 、项目发起项目发起阶段的工。