检察机关对行政诉讼实施法律监督的调研对策文秘....doc

检察机关对行政诉讼实施法律监督的调研对策免费文秘. • •行政诉讼法作为行政相对人维护自身合法权益的重要法律，其实施状况 在很大程度上反映了一个国家的法治水平检察机关对行政诉讼实行法律 监督，既是宪法赋予检察机关的职权，也是我国行政诉讼法所确定的基 本?­则之一我国行政诉讼法己?­生效实施近二十年时间了，但 处于法律监督地位的检察机关如何对行政诉讼活动实施监督仍面临着一 系列的困难和问题，实践中仍在试点摸索，相关理论也不够成熟因此， 重视和加强检察机关对行政诉讼实施法律监督路径和方法的研究，有利于 促进行政诉讼活动合法、公正地开展，也有利于我国法治的进步一、我国检察机关对•行政诉讼实施法律监督的路径和方法的现状《中华人民共和国宪法》第一百二十九条规定：“中华人民共和国 人民检察院是国家的法律监督机关”，这是检察机关对行政诉讼活动实行 法律监督的最高法律依据《行政诉讼法》第十条规定：“人民检察院对行 政诉讼实行法律监督”，这是法律赋予人民检察院的法律监督权在行政诉 讼中的体现，它明确了我国行政诉讼的法律监督原则《行政诉讼法》第 六十四条规定：“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定, 发现违反法律、法规规定的,有权按照审判监督程序提出抗诉。

根据这 一规定，检察机关在行政诉讼中的直接监督形式是：对人民法院已经发生 法律效力的判决、裁定，发现违反法律法规的，有权按照审判监督程序提 出抗诉也有学者认为，根据刑法第三百九十九条第二款对司法工作人员在 行政审判活动中的徇私舞弊、枉法裁判罪作了规定，检察机关作为法律监 督机关的重要职责之一就是侦查国家公职人员的职务犯罪并依法提起公 诉，制裁职务犯罪行为，因而检察机关追究贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁 判的行政审判人员的刑事责任，也是对行政诉讼实施法律监督的方式之 -0①笔者认为，该种监督方式直接针对的是国家公职人员的行为的廉洁 性，而非行政诉讼活动本身，因而未将该种方式作为检察机关对行政诉讼 实施法律监督的路径和方法予以探讨由于我国目前立法仅规定了按照审判监督程序抗诉这一种监督方 式，难以适应司法实践的需要，检察机关在实践中探索出了多种相对灵活 的行政诉讼监督方式，主要包括:（1）再审检察建议检察机关收到当事 人申诉，经过审查认为生效的行政判决、裁定确有错误的，由检察院直接 向同级法院发出检察建议，建议法院启动审判监督程序进行再审法院再 审结束时将再审结果通知提出检察建议的人民检察院原审法院不接受检 察建议的，检察院可以向上级检察院提请抗诉。

2）纠正违法通知书对 于人民法院在行政诉讼活动中的较为严重的程序违法行为，检察机关可以 发出《纠正违法通知书》，请人民法院纠正错误另外，行政诉讼活动中 当事人或者有关单位的违法行为需要纠正的，检察机关也可以适用纠正违 法通知书的监督方式3）其他检察建议检察建议是对人民法院在行政 诉讼活动中存在的一般的程序性错误或者应当予以改进的问题提出纠正 或改进建议的一种监督方式实践中，人民检察院通过制作《检察建议书》 的方式指出同级人民法院应当纠正或改进的问题，这种建议一般针对某些 案件的共性问题提出，不具有特别的强制力二、我国检察机关对行政诉讼实施法律监督现有方式的分析我国行政诉讼法第十条规定“人民检察院有权对行政诉讼实行法律 监督”，由此能否理解为检察机关对行政诉讼的监督是全面的监督呢?从该 条规定来看，检察机关对行政诉讼的监督范围是行政诉讼的整个过程，应 该包括事中监督和事后监督但是，行政诉讼法第六十四条仅规定人民检 察院对行政审判的生效判决、裁定发现违法，有权按照审判监督程序提出 抗诉，提起再审程序，只有事后监督，未规定事中监督由于立法关于检 察机关对行政诉讼实行法律监督的范围规定的不够明确、具体，引发了理 论界和实践界关于检察机关对行政诉讼可以采取哪些监督方式的争论。

R 前，主要有两种观点：一种是认为检察机关对行政诉讼的监督应该是金方 位的，因而监督方式应该包括提起行政诉讼、支持起诉、提起二审程序的 抗诉以及审判监督程序的抗诉等多种监督方式；另一种意见认为应该采取 小范围的监督，即审判监督程序的抗诉的单纯方式的监督笔者认为，从 现代社会行政权不断扩张的趋势以及国家法治的长远发展需要来看，检察 机关对行政诉讼应采取全范围、多方式的监督，而不应局限于提起再审一 种监督方式现行法律采取小范围、局限于提起再审的监督方式，是由行 政诉讼立法时我国相对落后的法治状况决定的随着我国法治的不断发 展，这种单一的监督方式已经难以满足司法实践的需要而且，从实践来 看，仅有的抗诉这种监督方式也存在不完善的地方，主要表现在以下方面:1.事后性无论是现行法律规定明确规定的抗诉监督方式，还是检察实践中探索总结出来的检察意见、检察建议和纠正违法通知[1] [2]书等几种监督方法，都是发生在行政审判活动结束后的“事后 监督"，而不存在行政审判活动进行当中的“事中监督二依据现行法律规 定，检察机关只能在发现发生法律效力的判决、裁定确有错误时才能提出 抗诉，实施法律监督，这使得检察机关成为行政案件立案和审理活动的局 外人。

这种现状与检察机关的法律监督地位不相符，也影响了检察机关对 行政诉讼活动监督的效果2.缺乏可操作性行政诉讼法第六十四条规定“人民检察院对人 民法院已?­发生法律效力的判决、裁定，发观违反法律、法规规定的, 有权按照审判监督程序提出抗诉”，但具体由哪一级检察机关提出抗诉， 检察机关在诉讼活动中的地位、权限，如何出庭监督，法院采取何种方式 进行再审等一系列具体问题却没有明确规定，这无疑增加了检察机关有效 地进行法律监督的难度三、完善我国检察机关对行政诉讼实施法律监督的路径和方法的思 路完善我国检察机关对行政诉讼实施法律监督的路径和方法，不仅要 考虑我国宪法对检察机关的定位，借鉴国外的有益经验，更要从我国行政 诉讼的实际出发，探索适合我国国情的行政诉讼检察监督路径和方法笔 者认为，可以从以下两个方面考虑：（-）完善现有监督方式1.进一步完善抗诉制度立法要对抗诉程序做出详细、明确的规定虽然最高人民检察院在《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》对 检察机关如何办理行政抗诉案件做了具体规定，但这只是针对检察机关的 具体办案程序规定对于检察机关在诉讼活动中的地位、权限，如何出庭 监督，法院采取何种方式进行再审等一系列重要问题，均需要以立法的形 式做出明确规定，检察机关对行政诉讼的监督才能落到实处。

2.在立法上明确检察建议、检察意见和纠正违法通知书的适用范 围和法律后果，增强监督效果在司法实践中总结出来的检察意见、检察 建议和纠正违法通知书等几种监督方法由于在立法上没有明确，因而在实 践中被监督者往往对此置之不理，既影响了监督的效果，也影响了检察机 关的威信这三种非抗诉监督方式如果运用的好，与再审抗诉的监督方式 可以起到补充的作用，有利于提高监督的效率和效果因此，有必要在立 法上进一步明确检察建议、检察意见和纠正违法通知书的适用范围和法律 后果，一方面由最高人民法院和最高人民检察院联合作出司法解释，另一 方面，从长远的角度，应当以立法的形式肯定这三种监督方式，并明确其 适用范围和法律后果)创设新的监督形式1.赋予检察机关提起行政诉讼的权力检察机关提起行政诉讼，是指对涉及国家和公共重大利益而又无人 起诉或其他单位和个人没有起诉资格的行政违法案件，由检察机关代表国 家提起诉讼，请求人民法院对行政机关的具体行政行为的合法性进行司法 审查②检察机关作为国家的法律监督机关，负有监督法律统一、正确实 施的职责检察机关对行政案件的提起诉讼权在现代法治国家是普遍存在 的如英国行政法规定：“检察长的职责是保护国家和公共利益，为维护 国家和公共利益，检察长有责任代表公共利益监督行政机关的行为，并提 起诉讼美国法律规定：“总检察长可以由国会授权，以公益代表人的资 格提起诉讼气此外，日本、法国、德国也有类似的法律规定。

③目前，我国尚无检察机关对行政案件提起诉讼的法律依据，但是， 从观实需要来看，需要立法赋予检察机关对行政案件提起诉讼的权力这 主要体现在以下两种情况：一是由于行政机关的违法行为致使社会公共利 益受到损害，但又不存在确定的行政相对人，导致无人起诉例如某单位 或个人排放污染物，造成环境污染，而行政机关对此不予处理，这种情况 就需要由人民检察院作为公共利益的代表，对于行政机关的这种不作为形 式的违法行为提起行政诉讼二是行政相对人受到违法行为的侵害，但由 于种种原因而不敢起诉、无力起诉或者不愿起诉我国由于长期的封建思 想统治，在人们的传统思想意识中，形成了牢固的“官本位”思想，以至 于长期以来，人们不知告“官”、不敢告“官”、不愿告“官二鉴于此， 作为法律监督机关的人民检察院，如果没有提起行政诉讼的权力，显然与 检察机关的法律监督职责是相违背的，也与行政诉讼保护行政相对人的立 法目的不符因此，立法赋予检察机关对行政案件的起诉权是极为必要的当然，赋予检察机关代表国家提起行政诉讼的权力，并不意味着任 何行政案件都可以由检察机关提起诉讼，法律应当对此作出必要的限制， 即只有涉及国家和公共重大利益且无人能够起诉的行政案件，检察机关才 能提起行政诉讼。

2.建立检察机关参与行政诉讼的制度在行政诉讼中，法院的审判活动是整个诉讼活动的中心审判是否 合法，判决是否公正，是行政诉讼活动的关键所在根据现行法律规定， 检察机关对行政诉讼进行监督的方式仅限于抗诉，也就是行政审判活动结 束后的“事后监督”，而不存在行政审判活动进行当中的“事中监督气笔 者认为，检察机关对行政诉讼活动的监督应当是直接的、有形的监督，而 不能仅仅是事后的、无形的监督检察机关如果不参与法庭审判，就无法 了解行政诉讼的基本情况和整个过程，对行政诉讼也难以有效的进行监 督因此，要加强检察机关对行政诉讼活动的监督，必须增加“事中监督”, 建立检察机关参与行政诉讼的制度建立该制度应考虑以下几个方面：(1) 检察机关参加行政诉讼的时间检察机关在行政诉讼的任何阶 段均有权参加法院在受理行政案件后，应当通知检察机关，由检察机关 决定是否参加诉讼2) 检察机关参与庭审活动的案件范围从我国检察机关现有的力 量和承担的任务来看，有必要对检察机关参与行政诉讼的范围给予必要的 限制在界定检察机关参与行政诉讼的范围时，应坚持以下标准：对一些 事实清楚、案件情况简单、争议不大的行政案件，检察机关无须参与；对 关系到国家、集体和公民的重大权益、影响较大的行政案件，检察机关应 当参与。

基于这一标准，笔者认为，检察机关参与行政诉讼的范围包括三 类案件：(1)涉及损害国家利益、社会公共利益的行政案件；(2)当事人 请求检察机关参与且检察机关认为有必要的行政案件；(3)其它有重大社 会影响的案件3) 检察机关参与庭审活动的地位检察机关是我国的法律监督机关，因此，检察机关参与行政诉讼的庭审活动，其地位是法律监督者, 而非处于审判地位或者当事人地位4）检察机关参与庭审活动的任务检察机关参与行政诉讼审判 活动的根本目的是维护法律的公正和尊严，确保行政诉讼活动的公正进 行，因此，其具体任务包括两个方面：一是程序性监督，即对行政审判活 动的每一个环节是否符合法定程序予以监督二是实体性监督，即监督行 政案件的裁判是认定事实是否清楚，证据是否充分，适用法律是否正确。