基于S-CAD方法的农村土地制度改革试点政策评估：以义乌为例.docx

基于S-CAD方法的农村土地制度改革试点政策评估以义乌为例 一 引言改革开放以来，我国土地制度的改革历程是一个不断适应我国国情的过程在我国，这种独特的土地制度安排和改革策略，不仅解决了基本的粮食安全问题，而且创造了过去三十多年来中国的经济奇迹同时，也加快了全国城镇化进程的推进然而，快速城镇化带来的强烈冲击也使得现行农村土地制度的弊端日益凸显，如对被征地农民的补偿偏低、集体经营性建设用地与国有建设用地未享有同等权利、宅基地的有偿使用和自愿有偿退出机制不明确等，这些既是对我国城乡一体化和新型城镇化顺利推进的制约，也对国家和全体人民的基本利益产生了重大影响因此，我国新型城镇化的规划提出，要建立城乡统一的建设用地市场，改革农村宅基地制度，完善对被征地农民合理、规范、多元的保障机制，不断增强其进城能力改革完善农村土地制度，有利于健全城乡发展一体化体制机制，有利于建立城乡统一的建设用地市场，有利于推进中国特色农业现代化和新型城镇化在党的十八大以及之后的十八届三中、四中全会都提出了要加快改革完善农村土地制度2015年11月，中共中央印发了《深化农村改革综合性实施方案》其中，在“深化农村集体产权制度改革”领域，提出“开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革”。

2015年12月，中央城市工作会议提出我国城市工作必须同“三农”工作一起推动，统筹推进土地等领域配套改革2015年1月，为了具体落实十八届三中全会的有关要求，中共中央和国务院办公厅印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，进一步明确了农村土地制度改革的方向和任务这一政策统筹兼顾了不同地区的不同发展阶段或者模式，提出在北京市大兴区等33个县（市、区）进行分类试点中央希望通过这33个地区的试点，探索并健全程序规范、补偿合理、保障多元的土地征收制度，同权同价、流转顺畅、收益共享的农村集体经营性建设用地入市制度，依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出的宅基地制度，形成可复制、可推广的改革成果，为科学立法、修改完善相关法律法规提供支撑政策试点在我国有着深厚的制度土壤，在探索适合我国国情的土地政策实践中，中央政府一方面以现有政策与手段对土地进行日常管理，另一方面也通过以鼓励地方大胆尝试创新为目的的土地政策试点来管理农村土地试点政策，既是中央激励地方发展动力的手段，也是中央为解决当前土地制度存在的问题所作的政策探索因此，依据科学评估方法和程序对农村土地制度改革试点工作的执行过程、面临的问题和困难以及存在的不足等方面进行系统全面、科学合理的分析与评估就显得十分重要。

本文采用S-CAD政策评估方法对农村土地制度改革试点政策实施结果进行评估该方法是从一个选定的观点出发，对公共政策作全方位的分析，包括作一致性、充要性、实现的可能性分析，具有相当的系统性和内部逻辑的完整性，有助于提升试点方案的科学性、有效性及实施的可行性浙江省义乌市是宅基地制度改革的代表试点地区，对旧村改造的推进、农村宅基地制度的完善和优化进行了多年的探索，为配合此次试点工作出台和实施了一系列政策改革措施，并取得了较好的效果基于此，本文尝试运用S-CAD方法，以央—地互动为视角，通过对义乌市试点政策的分析评估，由点及面判断试点政策在地方的贯彻与实施效果，为试点地区后期工作顺利推进、国家试点政策的调整优化、下一步土地制度改革完善及全面推进提供决策依据二 S-CAD评估方法及试点政策评估框架（一）政策评估S-CAD方法目前国内外学者对公共政策评估的研究内容主要可以分为评估标准[1]、评估模式[2]以及评估方法几个部分关于公共政策评估的方法的研究，西方国家有理性派与渐进派两大主流派系理性”即是理性派的关键，认为“解决问题”是政策的准则但这个主流的政策分析派系忽略了实践上的复杂性和可行性，而且不能保证中立性。

而渐进派则认为人类不可能完全理性地处理社会问题，政策的好坏应以其被认同的程度衡量，辅助一些技术评价手段，如成本效益分析、民意调查研究、投入产出分析等，但认同准则的实现目前来看仍是一大难题国内学者在引进国外研究成果的基础上作了探索，如社会实验方法[3]、模糊数学方法[4]和层次分析法[5]等本文拟采用的梁鹤年教授的S-CAD政策分析方法[6]是对理性和渐进两派方法的借鉴与发展，是相较两派更加合理并可行的政策评估方法该方法主要是站在公共政策决策者和参与者的不同角度，对政策的效应、效率和可行性进行分析，分析政策的利弊和成败，以此实现对公共政策进行全面有效的评估，达到提高公共决策水平的目的该方法认为政策是由持有一定价值观的利益群体为了实现某种期望或者目的而设计的一系列决定和行动，而行动包含了手段，产生了结果所以，“政策”又可以被分解为“立场（价值）”“目的”“手段（策略与措施）”和“结果”四大要素（具体见表1）此方法有三个特点，这也是它的优势所在：一是该方法拥有完整的政策分析框架和较强的内在逻辑关系；二是从价值观出发进行政策分析处理，分析出发点的唯一可以使得政策评估的过程更加清晰，避免分析过程中出现角色变换的问题；三是考虑全面，逻辑分析和经济分析是一个“知己”的过程，而可行性分析则是“知彼”的过程。

表1 S-CAD方法的基本要素解释要素概念政策政策是一系列有目的的决定和行动立场又称为价值观或前提，简写为V（Value），是政策制定者的基本观点，取决于决策者的职能和角色，也就是职责所在、权力范围和服务对象目的又称为目标，简写为G（Goal），代表着立场（价值），是手段设计的参照、资源调动的理由和评估结果的标准手段为实施目标而采取的方法和步骤，涉及该过程中需要运用的工具、调动的资源、行动的流程和要达到的绩效水平等手段可分为战略和措施，战略是手段思路，简写为S（Strategy），措施是具体行动，简写为M（Measure）结果简写为R（Result），是政策决定和行动带来的预期结果（简写为ER，Expected Result）或实际结果（简写为AR，Actual Result），包括手段的直接或间接产出，以及政策所引发的反应资料来源：〔加〕梁鹤年：《政策规划与评估方法》，丁进锋译，中国人民大学出版社，2009表1 S-CAD方法的基本要素解释（二）农地制度改革试点政策评估框架S-CAD政策分析方法的第一步，同时也是关键的一步在于确定主导观点为了落实十八届三中全会决定关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革的要求，2015年1月，中共中央和国务院印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。

试点政策的出台是基于中央的诉求和评价，因此中央是主导观点方在进行政策要素的提取时，取决于主导观点的“立场（价值）”的主体同样是中央，相似地，衍生于立场（价值）的“目的”的主体也是“中央”至于“手段”，由于在试点政策的实施过程中，中央给予了地方政府一定的灵活性和自主权，另加以适当的管制和选择性控制，所以将“手段”划分为指导思路型的“战略”和具体实施型的“措施”可以进一步地反映试点政策的这一特性其中，“措施”的主体为地方，如地方围绕试点工作出台各种制度、实施各种政策但“战略”的主体则应对具体的政策文本进行分析后，依据文件内容的详细程度和中央放权范围的大小来判断是中央还是地方中央在出台政策文件时含有其政策“预期结果”，而待试点地区推进工作一段时间后，地方上会有其“实际结果”产生应在不同的时间点（政策实施前后），选择主体不同的“结果”要素进行政策评估结合上一部分对S-CAD方法的介绍，下面列出S-CAD试点政策评估方法在中央—地方关系框架下评估试点政策时实际的操作步骤1）在“立场（价值）”“目的”和“预期结果”上，坚守中央观点下面根据试点政策的灵活程度不同分为两种情形讨论此步骤称为“初次评估”。

a.依据具体的政策文件判断“战略”的主体，如果中央在某些政策事件上缺乏经验，从而给予试点地区很高的自由度和决定权，放手让地方政府进行探索，则“战略”要素的主体为地方从前文可知，地方毫无疑问是“措施”要素的主体，因此，在此种情形下，接下来需要进行的是评估“立场”（中央）、“目的”（中央）、“战略”（地方）、“措施”（地方）、“预期结果”（中央）的效应、效率和可行性b.如果中央对于政策文件的思路比较清晰，从文本中可以明显提取出“战略”要素，那么主体应为中央，即在“立场（价值）”“目的”“战略”和“预期结果”上均衍生于中央的主导观点之后，在其中套入试点地方设计和选择的“措施”也就是说，中央按自己的“立场（价值）”，定下了“目的”和“战略”，让试点地方政府遵循因地制宜的原则自己去设计和实施具体的“措施”，以达到中央的“预期结果”然后进行链条“立场”（中央）、“目的”（中央）、“战略”（中央）、“措施”（地方）、“预期结果”（中央）的效应、效率和可行性分析2）第一个步骤的时间维度是在尚未看到实际结果的政策出台初期或者实际结果还不明显的时候，仅仅根据政策文件而进行的政策初次评估，而为了更好地反映试点政策过程中中央与地方的互动关系，中央需要对试点地区的表现进行反馈，待试点地方政府将工作推进到一定程度或推进完毕，并产生了“实际结果”后，需再次进行评估。

即在不同的时间点上，评估链条“立场”（中央）、“目的”（中央）、“战略”（地方）、“措施”（地方）、“实际结果”（地方）或者链条“立场”（中央）、“目的”（中央）、“战略”（中央）、“措施”（地方）、“实际结果”（地方）的效应、效率和可行性此步骤为“再评估”3）对比（1）与（2），从中央的观点出发，去辨认中央预期结果与地方实际结果的差距，并对此进行解释对于情形（1）a，解释地方“措施”与中央“预期结果”之间的对口、充要和人和；而对于情形（1）b，还需要说明中央“战略”与地方“措施”之间的对口、充要与人和但无论哪种情形，讨论的焦点都是地方选择的“措施”是不是成功地实现了中央的“预期结果”，即回答中央是否做到了一方面依靠地方去设计和执行政策“措施”，而另一方面又保证了中央“预期结果”的实现也就是，在政策“战略”上和“预期后果”上同时有足够的空间去让地方设计和选择“措施”，又有足够的约束去保证这些“措施”能支撑中央的“战略”和实现中央的“预期结果”，从而对中央依靠地方去选择政策“措施”的利弊进行评价把此步骤称为“对比”较为合适4）解释作为试点的地方为什么选择这些“措施”：这些选择反映了地方对问题作了什么样的解读、地方有什么样的价值；这些选择反映了地方面临着什么样的条件和约束。

也就是，寻找这些“下有对策”产生的原因该步骤则可以概括为“解释”综上所述，该评估的目的是分析中央的政策效应、效率和可行性，其中，政策“措施”由地方因地制宜地进行设计和选择在效应分析和效率分析方面，一方面，需要比较中央“立场（价值）”到中央“预期结果”的链条值和中央“立场（价值）”到地方“实际结果”的链条值两者之间的差异；另一方面，还需要追踪中央“立场（价值）”到中央“战略”的链条值以及中央“立场（价值）”到地方“措施”链条值的变化在可行性分析方面，主要是解释地方政府所设计和选择“措施”背后的价值、条件和约束S-CAD试点政策评估方法的评估流程如图1所示图1 S-CAD试点政策评估方法的评估流程三 义乌宅基地制度改革及其试点政策[7]义乌市是浙江省金华市（地级）下辖的一个县级市，区位条件优越，地处浙江省地理中心，是浙中地区的区域中心城市义乌市下辖8街6镇，市域面积 1105 平方公里，地貌以丘陵和河谷平原为主义乌市是全球小商品贸易中心和国际商贸运营中心，被联合国、世界。