当前大型居住区治理的困境与对策.doc

当前大型居住区治理的困境与对策当前大型居住区治理的困境与对策与传统居住区相比，大型居住区大多以经济适用房为主，人员 异质性强、流动性大、生活空间大，功能性要求也高随着基层社会 形态的深刻变化，基层党建工作必须加快组织功能的自我调适与机制 创新，从而不断地引领社会、服务社会大型居住区；社会治理；困境；对策从上世纪90年代开始，随着城市旧区改造和基础设施建设的大 规模推进，特别是近年来，为了保障中低收入者“住有所居”，在上 海等一些大城市中出现了一些以集中方式兴建的大型居住社区大型 居住区作为现代城市建设的新亮点，大多兼有农村社区和城市社区的 特点针对以上情况，本课题以上海市浦东新区航头镇为样本，重点 探讨大型居住区（以下简称“大居区”）社会治理的困境及其对策一、大型居住区的现状、特征和社区治理的困境近年来，随着浦东开发的大规模推进,城市化进程也在加速进行, 十几万农业人口迅速转变成为城市居民伴随着市内外单位、重大市 政建设的动迁居民以及大量外来人口的导入,在曹路、三林、周康航、 航头、惠南民乐、川沙等郊区农村出现了众多高中档次居民住宅区 耳前，浦东已经形成一个特大型的新城区，呈现出明显的“大区、大 镇、大街道”特色。

2010年2月，上海市政府通过的《上海市大型 居住社区第二批选址规划》将航头镇大型居住区作为重点项目予以建 设浦东新区航头镇属原南汇地区，处于上海市的东南远郊，是上海 市的市级保障房基地全镇共有大型住宅小区23个，别墅小区4个 从2009年开始，航头镇从全市大局出发，贯彻落实上海市委、市政 府指示精神，配合建设了大量保障性住房，于2008年开始规划建设， 总面积达55万平方米，包括4个安置小区，460幢房屋，4900户居 民目前，已入住3700户，人数约1万人左右近年来，航头镇又 规划了 4. 45平方公里用作大型居住社区建设用地，保障性住房总用 地面积将超过5平方公里，建筑面积达480万平方米，预计导入人口 达15万多，计划组建2至3个大型居住社区分社区中心2012年12月1 R,航头镇笫一个大型居住社区分社区中心一一 鹤沙航城大型居住社区挂牌成立当前，大型居住区建设总体呈现出 规模大、速度快、类型多的特点，大量的外来迁移人口由于地域环境、 生活习惯的影响，在公共理念、公共意识等方面存在差异，尤其是大 量的失地农民在进入集中安置的社区后，其居住理念、生活方式发生 了很大变化，社区党建工作既不同于传统城市的社区党建，也不同于 农村党建，但同吋乂具有城市社区党建和农村党建工作的特色，介于 城市社区党建和农村党建之间。

与传统居住区和比，大居区大都以经济适用房为主，人员异质性 强、流动性大，在为区域地段提升土地价值，带來社会效益和经济 效益的同时，城市社区管理也面临着“三多二少”的挑战，即外来人 口导入多，居民群众利益诉求多，社会管理问题多，社区可控资源少， 社会公共服务产品少的问题航头镇大型居住社区有以下基本特征:一是规模大截至2013年底，大型居住社区已经有10个地块交 付使用，大多属于经济适用房和动迁房交房16000余套，入住6500 多户，人数达16000多人根据规划，建成后的面积和人口相当于市 中心的一个行政区二是房屋属性杂航头镇大型居住社区最初规划的房屋性质有四 类：经济适用房、市属动迁安置房、回迁房、商品房后由于大型居 住社区经济适用房弃购者较多，部分经济适用房转为廉租房、公租房 和限价商品房三是居民來源广从航头镇大型居住区的人口导入情况看，已接 纳了包括来口黄浦、虹口、普陀、闸北、杨浦、静安和浦东等区的市 民除了本市居民外，外来人口也占有一定比例，特别是将动迁房出 租给外来人口的比例比较高四是弱势群体和特殊人群比例偏高从实际入住的人口结构看, 已退休4000余人，占入住人口的28. 5%；残疾患者70余人、患大病 40余人、失业1000多人、两劳释放人员10多人，这些方面都远远 超过正常社区人口结构，特别是人户分离的也有1. 3万人，占79. 1%, 都远远高于一般社区的比例。

随着部分经适房变为廉租房，弱势群体 和特殊人群的比例，还将会进一步增高大型居住区一般入住人群层次结构比较复杂，既有中心城区市民, 也有木地农民；既有高收入群体，也有青年白领和中低收入人群，还 包括部分外地户籍人口等，总体呈现“老人小孩多，享受低保者多， 有精神或身体疾病者多”的特征大规模的开发建设导致社会矛盾凸 现，既有历史遗留问题，乂有新发展带来的新问题，包括居民群众就 医、就学、就业难等问题，群众利益诉求呈现多元化一是公建配套布局不尽合理且滞后由于当初大型居住社区配套 设施规划和建设是按照常规社区设计的，没有考虑到大居区老年群体 等弱势人群占比较大的实际，从而导致一方面不少设施建成后利用率 不高，而另一方面老年群体等其他特殊群体活动和服务设施的相对紧 张二是服务实体缺口明显航头镇目前社区管理和服务的直接主体 是居民委员会和社区工作站航头镇沙鹤社区现有5个居委会和3个 社区工作站根据规划预期导入的人口规模，近年内约需要27-30个 左右的居委会和社区工作站相对于发展需求，现有的社区管理和服 务实体缺口较大三是传统组织资源匮乏航头镇鹤沙航城社区突出表现为党员比 例少、社区治理精英少，老年党员多、参加活动身体受限。

据统计， 截至2013年底,航头镇大居区有党员400余人，占居民总数的2. 6%； 志愿者有300人左右，占居民总数的1.8%；文艺骨干40人，仅占居 民总数的0. 2%；劳动模范、先进工作者更是屈指可数四是社区治理的专业力量配置不足目前社区服务专业力量严重 不足据调研，航头镇大型居住区根据规划有近15万市区居民导入， 按照民政部门相关政策，需要成立大约40-50个居委会，配置约300 名社区干部、工作人员、服务人员此外，社区干部还普遍缺少社区 建设和社区服务所需要的各类专业素养〈! 一endprint—〉 五是社区共同体意识不强许多社区居民对社会性、公益性、群众性的社区事务参与意识不够，对于共同拥有的 生活空间的认知度和归属感较弱，邻里关系陌生松散，且驻区单位参 与共建意识缺乏，合力不强总体上，社区“家园”意识尚未完全形 成二、大居区社区治理的实践探索近年來，航头镇按照浦东新区区委、区政府的统一部署，坚持以 人为本，积极探索破解社会治理的有效途径，形成了党建引领，社会 各方广泛参与的多元治理模式，实现了从社会管理向社会合作多元治 理的转变具体做法有：（一） 借鉴城市社区“1+3”模式，形成与社会管理相匹配的“两 委一中心”工作机制。

航头镇党委借鉴了上海城市社区“1+3”模式， 提出“两委一中心”运行思路，即成立社区党委、社区委员会和社区 中心，另外，设立社区工作指导站，作为大型居住区社区管理平台 社区党委领导所属居住区党组织开展党建工作，服务、协调社区单位 党组织，发挥领导核心作用社区委员会是社区议事机构，为社区共 商共治的平台，通过社区会议制度，参与协商社区事务，发挥监督评 议作用，促进社区成员参与社区公共事务的组织策划社区中心是镇 政府社会管理和公共服务的延伸，承担社区党委安排、社区委员会提 出的社区服务和综合管理的具体工作社区工作指导站是镇政府设定 的社区工作业务指导部门，受政府委托，由镇社区办负责具体实施、 指导、协调、统筹全镇居委会加强基层自治建设,协调社区共商事务， 增强社区凝聚力、影响力二） 借助区域化党建优势，探索多元主体联动机制近年來， 镇党委充分发挥区域化党建优势，依托党建联席会制度，主动贴近各 工地单位，与各施工单位结对，将“彼此多理解，矛盾不发生，施工 更文明”作为双向联系、双向服务的基础，将其纳入到区域化党建工 作之中，努力把民生工程打造成“民心工程” o 一方面，通过建立由 党组织牵头，相关部门参加的多方联席会议制度，形成区域资源整合 优势，及时化解因施工问题产生的涉民矛盾；另一方面，借助各类主 体活动，与施工单位建立完善的双向联动机制，比如，通过开展“共 扫一条街”活动，形成了社区环境共建制度；通过开展“暖冬行动”， 建立了社区居民和企业员工困难帮扶制度；通过开展“法治进工地”、“送戏进工地”等活动，建立了社区普法教育资源、文体联谊活动等 共享制度，极大地推进了企业、社区、居民等不同主体之间的交流。

三） 引入“ •轴三带”工作思路，探索快速回应群众需求的服 务平台航头镇位于上海远郊大量市区居民入住大居后，面临的直 接问题是就医、就学、就业矛盾以及公交线路少带來的牛活不便镇 党委积极协调有关方面，形成“一轴三带”工作思路，即以解决交通 问题为轴心，带动便民网点的开发、就业岗位的开发、公益服务项目 的开发，延伸服务链，凹应群众反映强烈的急难愁问题为解决出行 难问题，航头镇大型居住区在有关部门的支持下已开出多条公交线路 为方便居民群众日常生活，经过公开招投标，引进上海乐群社工服务 社等具有丰富社会公益项冃管理经验的社会公益组织，参与社区生活 服务中心公益项目管理为解决就业难问题，航头镇政府部门、劳动 保障部门，千方百计地挖掘就业机会，不仅通过自己内部的“瘦身”， 腾出一定的岗位，而且多方联手签订“助业手牵手”协议书，为社区 居民搭建就业平台四） 打造人才队伍，探索社区骨干多元化培养渠道航头镇党 委从大居规划开始就注重社区干部培养，形成了合作培养、定向培养、 岗位培养等多种模式所谓合作培养，即与街道结对合作培养社区干 部航头镇先后与浦东新区的洋泾街道、浦兴路街道和塘桥街道等结 对，选送了 5批共计49名干部到相关街道挂职锻炼，学习先进的社 区工作理念和方法，提高社区干部的工作能力。

所谓定向培养，即有 计划地面向社会定向招聘大学生和专业人员或在已导入和即将导入 的居民中，寻找具有社区相关工作经验的人员所谓岗位培养，即定 期开展社区干部的职业培训航头镇与上海开放大学合作，开设了“社区工作与社区管理”学历班，招收社区干部和工作人员参加系统 的专业学习，从而切实提高社区干部和工作人员的理论水平和工作能 力五） 坚持以文化人，探索居民群众发挥主体作用的有效途径 镇党委以文化为引擎，大力推进社团活动，以丰富多彩的文化生活提 高居民群众对社区的认同感和归属感针对城里人、农村人彼此间产 生的陌生感，航头镇开展了 “攀亲结对”活动，即按自由组合的原则， 在居民区导入家庭和行政村本地村民家庭中各自选取试点对象，开展 “和谐亲家”攀亲结对冃前，南馨佳苑与王楼村、昱星家园与沉香 村、昱丽家园与牌楼村等已成功结对162户，发挥了很好的示范作用, 极大地融合了本地人与外地人、本镇人与外区人、农村人与城里人的 邻里生活，加强了感情交流此外，大居区来自城市社区的居民大都 习惯在社区参与各种社团活动，镇政府还以购买服务的形式，引入专 业力量，根据居民群众兴趣爱好组建各式沙龙、市民剧团，培育群众 领袖。

三、创新社区治理的理性思考党的十八届三中全会明确提出了创新社会治理体制、提高社会治 理水平的新要求，这是党中央从战略和全局的高度，对社会发展规律 的新认识，也是对党的执政规律和中国特色社会主义发展规律认识的 新飞跃当前，创新社区治理已成为推进大居区建设的题中应有之义 借鉴近年来航头镇大型居住区的实践探索，进一步加强社区治理可从 以下六个方面思考：一是创新基层组织建设在传统体制下，党的领导核心作用是以 组织严密的行政一体化的单位体系为载体，借助国家权力直接占有并 分配社会资源，从而获得高度有效的社会控制能力和社会动员能力, 其动力机制具有同构性和单一性大型居住区作为城市社区目前还不 是一个成熟的定型社区，党建工作基础还相对薄弱航头镇党委着眼 于党的组织功能转型和调适，建立完善了社区内部党的组织体系，这 是社区党建的基。