浅谈排污权交易制度.doc

Brief discussion on pollution rights trading浅谈排污权交易制度概念：排污权交易(pollution rights trading)是指在一定区域内, 在污染物排放总量不超过允许排放量的前提下，内部各污染 源之间通过货币交换的方式相互调剂排污量，从而达到减少 排污量、保护环境的目的它主要思想就是建立合法的污染 物排放权利即排污权(这种权利通常以排污许可证的形式表 现)，并允许这种权利像商品那样被买入和卖出，以此来进 行污染物的排放控制起源：排污权交易起源于美国美国经济学家戴尔斯于1968年最 先提出了排污权交易的理论，并首先被美国国家环保局 (EPA)用于大气污染源及河流污染源管理面对二氧化硫 污染日益严重的现实，美国联邦环保局(EPA)为解决通过新 建企业发展经济与环保之间的矛盾，在实现《清洁空气法》 所规定的空气质量目标时提出了排污权交易的设想，引入了 “排放减少信用”这一概念，并围绕排放减少信用从1977 年开始先后制定了一系列政策法规，允许不同工厂之间转让 和交换排污削减量，这也为企业针对如何进行费用最小的污 染削减提供了新的选择而后德国、英国、澳大利亚等国家 相继实行了排污权交易的实践。

排污权交易是当前受到各国 关注的环境经济政策之一在我国的发展历程：90年代，我国引入排污权交易制度，最初为了控制酸雨2001年4月，国家环保总局与美国环保协会签订《推 动中国二氧化硫排放总量控制及排放权交易政策实施的研 究》合作项目，随后开展了 “4+3+1项目”2001年9月，在多方努力下，江苏省南通市顺利实施 中国首例排污权交易交易双方为南通天生港发电有限公司 与南京醋酸纤维有限公司，双方在2001—2007年期间交易 SO2排污权1800吨2003年，江苏太仓港环保发电有限公司与南京下关发电厂 达成SO2排污权异地交易开创了中国跨区域交易的先例2007年11月10日，国内第一个排污权交易中心在浙 江嘉兴挂牌成立根据环保部数据显示，“十一五”期间，国家在部分省、市 开展了排污权交易试点工作，先后将江苏、浙江、天津、湖 北、湖南、内蒙古、山西、重庆、陕西、河北10个省（自治 区、直辖市）列为国家排污权交易试点省份；此外，广东、山 东、辽宁、黑龙江等10多个省份也在省内进行探索另据 环保部规划研究院统计，全国已有过半省市试行排污权交 易存在的问题：排污权交易要以污染物总量控制为前提，而污染物排放总量 应当根据当地环境容量也就是自净能力确定。

但环境容量受 多种不确定的因素影响，很难准确得出因而实际确定的污 染物总量只是一个目标总量，更多时候它表现为最优污染排 放量（由边际私人纯收益和边际外部成本共同决定）也就 是说如果排污权交易建立在最优污染排放量基础上，污染物 排放总量极大可能超出环境容量，毫无疑问会构成对环境的 破坏环境标准和排放标准的进一步准确化是排污权交易顺 利进行的必备条件环境标准从形式上看，似乎体现了各污 染源之间的公平，但实际对于不同的排污企业，可能因为背 景水平、治理难度等的差异并未公平地分摊削减污染的负 荷现行排放标准对于新兴污染控制政策的改革甚至产生一 种限制排污权交易原则上禁止各功能区之间排污许可证的转 让，但在特殊情况下可以这就是当环境围绕压力大的地区 向污染压力小的地区转让排污权时，适用两地环保部门协商 制定的“兑换率”然而由于兑换率直接涉及两地的经济利 益，可以想见达成一致是非常困难的，又会增加政府的管理 成本非排污者可以进入市场购买排污权，从理论上来说违反 了污染者付费原则实际上将一部分责任转嫁给无辜的非排 污者，由于非污染者的原因减少了污染，意味着在环境自净 能力许可范围内又可以多排放，极不公平，长此以往，后患 无穷。

从实践看，中国不会有那么多的环保组织和个人有能 力参与到市场中来，就算有，也不可能长期负担这本不应该 由他们支付的排污权此外，未能适当地考虑排污时间问题效果良好地满足 短期环境标准意味着除控制污染外还要控制时间污染是一 个复杂的问题，环境自净能力在不同的时期不同的条件下有 所不同如果节省的排污权在同一时期使用，又恰好遇到自 净能力差的时期，就等同于超标排放从政府角度看，按照政治学理论，政府存在一个自我扩 张的倾向，总是希望多管事同时，政府总是希望手中的钱 越多越好，通过环境税、排污收费等手段，在保证环境效果 之外还可以获得一笔可观的经济收入而实施排污权交易， 只能得到环境污染产权出售的收益并且，实现许可证市场 的均衡需要很长的时间并产生大量的交易费用因此，政府 会偏好政府干预的手段，也就不会对排污权交易这样的靠市 场机制解决问题的方法太感兴趣作为一种市场手段，建立排污权交易制度的关键问题之 一就在于如何合理地将初始排污权分配给数个污染源初始分配权一般有两种方法可以来获得：它可以在现有的排污者 中分配；或者可以通过拍卖或抽签的方法在范围更广的申请 者中分配对于局部的污染物而言，其中一些许可证可以免 费发放；而对于全局性的污染物来说，许可证应该进行拍卖。

但是，如何合理确定分配方式呢？如果采用免费发放的方 式，政府管理部门就不能取得经济利益而如果对初始排污 权都进行拍卖，则有可能增加实施排污权交易制度的阻力 因为排污企业提供了就业机会，交纳了税收，生产了社会需 要的产品，却需要以较高的竞标价格购得初始排污权，也可 能影响投标人的积极性投标人越少，拍卖者所能得到的价 格就越低怎样确定初始排污权的分配方式，对政府管理部 门也可能成为难题在实施总量控制基础上的排污权交易中，合理有效的监 督管理必不可少，否则，政策就会偏离目标由于排污权交 易中容量资源转变为有价值的财产，企业的牟利动机将表现 的更加强烈如果监管不严，违规可能获得利益，比如出售 非减排的排污权，排污权交易的市场规则就会被破坏，也就 不可能达到预定的目标：以最小的成本实现环境资源的优化 配置而怎样实现有效的监督管理，怎样分配好初始排污权, 既要完善的监督机制，又要监督人员本身的素质高，更高的 要求在目前的环境监督管理体制下还有一定难度排污权交易中有可能出现两类很不相同的市场势力第 —种是定价污染源或污染源联盟，为了自己的经济利益，试 图操纵许可价格第二种是掠夺性污染源或污染源联盟试图 把许可市场作为手段，减弱他们在生产和销售市场上遇到的 竞争。

也就是说，由于许可证数量的有限，持有者会产生囤 积、投机的行为，许可证还可能成为行业或地区生产垄断一 种方式在对排污权交易进行立法加以规制时，很难对这些 行为加以界定标准过严，可能会影响当地经济发展；反之, 不仅破坏环境，还会影响经济的长期发展在惩处这类囤积、 投机行为，确定其法律责任时，只能处以经济和行政处罚， 难以追究其刑事责任惩罚力度也会影响交易者对市场规则 的遵守，不能减少执法中的任意性和不确定性前景：李克强副总理在第七次全国环保大会上明确指出，实行排污 权交易，不仅可以使排污多的企业增加成本，而且可以使排 污少的企业获得经济效益，还可以促进相关环保技术和产业 的发展这有利于把ZF强制减排行为转化为企业自主减排 行动，实现环境效益与经济效益的双赢中国环境科学研究院环境管理研究所副所长王金南指出：近 年来，环境污染总量控制形势严峻，污染物排放总量控制指 标越来越少，许多地方环境资源已成为稀缺资源，为有偿使 用环境资源提供机会，2012年4月，环保部部长周生贤主持召开环保部常务会议 会议指出，尽快出台推进主要污染物排污权有偿使用和交易 试点工作指导意见（简称“指导意见”）据权威渠道透露， 在历经各部门、各地方4年磨合之后，环保部与财政部联合 制定的“指导意见”有望上半年出台，未来争取上升为国务 院一级发布“管理办法”。

环保部规划研究院副院长王金南举例称，如果企业上报 排污量10吨，但国家监测到的是12吨，那么作为重点排放 源的企业，将面临“不可承受”的、对其它企业具有震慑性 的惩罚，一位接近环保部决策层的权威人士表示“惩罚措施 必须要触动地方（的违规行为），不能光想好处、不负责任” 这是为了避免陷入“守法成本高，违法成本低”的怪圈北京环境交易所人士称，“由于排污指标的稀缺和价 格高昂，将使得高耗能高排污企业不再具备竞争优势，从另 —个角度也促进了企业的生产工艺改进和转型”2012年4月，陕西省举行二氧化硫和氮氧化物排污权交易, 二氧化硫排污权起拍价为6000元/吨，价格一路飙升，仅一 小时，就已经上万经过两轮竞拍，460吨二氧化硫和890 吨氮氧化物排污权全部成交，二氧化硫排污权每吨的平均成 交价为16630元,氮氧化物排污权每吨的平均成交价为7900 元另据介绍，今年年底前，化学需氧量和氨氮两项污染物 排放指标也将纳入排污权拍卖行列，届时，污染减排的4项 指标都需要花钱购买据了解，自2010年以来，陕西省共开展了 5次二氧化硫排 污权交易和1次氮氧化物排污权交易，共成交排污权指标 16813吨，成交额达9650.2万元。

陕西省环保厅副厅长王新荣介绍说，从目前的价格涨幅来 看，竞争很激烈这也说明企业环境意识提高了，这种通过 经济手段管理环境的模式已经被广泛认可通过环境资源有 偿使用这一倒逼机制，提高新建企业准入门槛，遏制新建项 目对排污指标无节制无偿占有王新荣同时表示，陕西省正 处于快速发展的重要战略机遇期，对环境资源的极大需求与 环境资源有限的矛盾越来越突出为此，陕西省将进一步提 高全省各行业对环境资源有价的认识，不断完善排污权交易 平台，拓展交易模式6家企业和项目竞得了这些排污权，其中购买量最大的 —笔是神木县鑫义能源有限公司，以每吨16600元的价格， 购买了 104吨二氧化硫排污权企业负责人表示”根据规定, 如果拿不到这104吨二氧化硫排污权，新项目将无法上马 意义：排污权交易作为以市场为基础的经济制度安排，它对企业的 经济激励在于排污权的卖出方由于超量减排而使排污权剩 余，之后通过出售剩余排污权获得经济回报，这实质是市场 对企业环保行为的补偿买方由于新增排污权不得不付出代 价，其支出的费用实质上是环境污染的代价排污权交易制 度的意义在于它可使企业为自身的利益提高治污的积极性， 使污染总量控制目标真正得以实现。

这样治污就从政府的 强制行为变为企业自觉的市场行为，其交易也从政府与企业 行政交易变成市场的经济交易可以说排污权交易制度不失 为实行总量控制的有效手段结语万事开头难，尽管排污权交易制度的推广存在一些困难和不 成熟的地方，但是瑕不掩瑜，它既促进企业自主减排积极技 改，又推动了我国环保产业的发展，对我国总量控制起到一 个不可估量的作用。