中国居家养老制度的不足及完善建议.docx

中国居家养老制度的不足及完善建议 　　摘 要:居家养老是我国应对老龄化社会困境的有效制度选择,但现阶段我国的居家养老制度与相关法律的规定面临着协调性较差的困境,对此提出我国居家养老制度中的具体规定应与社会法、私法、公法等部门法规进行有效衔接,同时也需注重将智慧养老、医养结合、长期护理保险等最新制度纳入其调整范畴. 　　关键词:居家养老制度; 老龄化; 居家养老服务; 　　作者简介: 苏炜杰(1991-),男,河南安阳人,中南财经政法大学法学院2018级博士研究生,主要从事劳动和社会保障法研究.; 　　我国养老工作面临着严峻的形势.据统计,2000-2018年间,中国60岁及以上老年人口从1.26亿人增加到2.49亿人,占总人口比重从10.2%上升到17.9%,预计到2020年,全国老年人口总量会超过2.5亿人,占总人口比重接近20%[1].现阶段我国政府为应对养老问题采取了居家养老模式,在《国家积极应对人口老龄化中长期规划》(2019)文件中,再次提出要健全以居家为基础、社区为依托、机构充分发展、医养有机结合的多层次养老服务体系. 　　一、我国居家养老制度的现状及其不足 　　(一)现阶段居家养老制度的三种形式 　　首先,在《宪法》《老年人权益保障法》中的相关制度.我国《宪法》中规定了成年子女有赡养扶助父母的义务,公民在年老时有从国家和社会获得物质帮助的权利等条款,这表明我国宪法中对老年人权益保障工作采取了家庭、社会和国家共同参与照顾的形式,而居家养老本身强调多主体共同参与来保障居家老人权益的实现.全国人大常委会于2018年修正的《老年人权益保障法》中,第五条明确规定居家养老是我国当前采取的主要养老模式,成为我国居家养老服务制度最直接的法律依据. 　　其次,中央部委政策文件对居家养老制度的规定.民政部等部门在2008年颁布的《关于全面推进居家养老服务工作的意见》,其诸多规定也是现行居家养老制度最重要的组成部分;国务院于2013年颁布的《关于加快发展养老服务业的若干意见》,其中提出大力促进社会力量参与到居家养老服务业中,以期实现居家养老服务的多样化、多层次发展路径. 　　最后,地方专门性居家养老服务条例中的相关制度.诸多地方政府出台了专门性的居家养老服务立法,如《北京市居家养老服务条例》《河北省居家养老服务条例》《沈阳市居家养老服务条例》等文件,这是居家养老制度体系重要的组成部分. 　　(二)居家养老制度中存在的问题 　　1. 缺乏一部国家层面的专门立法. 　　一方面,我国《老年人权益保障法》虽然是老年人权益保护领域的综合性立法,但是其主要是用来保障老年人物质、精神和社会权益的实现,并未对养老模式选择作出更为具体的规定,只是在第五条第二款中指出国家建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系,这一个条文过于单薄且缺乏明确性,对如何进行具体操作和落实没有作出任何说明.另一方面,各地制定的地方性居家养老服务条例,对各参与主体的权利义务也存在规定不足,且存在原则性规定多而可操作性强的具体事务性规定较少的现象,同时,这些地方性居家养老服务条例针对的多是本地区内的问题,难以对居家养老工作中涉及国家整体层面的相关问题做到有效规制. 　　2. 和相关法律间的协调性差. 　　居家养老服务中会涉及居家养老服务合同订立、居家养老机构审批、智能机器侵权责任承担等问题,这些都需要居家养老制度和相关部门法规定的通力协作才能得到有效解决.例如,居家养老服务工作的落实需要依靠完善的基础设施,来确保老年人所需服务能够及时高效地得到满足,但诸多地方性居家养老条例中对这些养老设施建设的审批规定存在不一致,也与行政法规中减少行政过度干预的目标原则存在一定差距;同时,在具体的居家养老服务工作中,涉及政府、服务机构、老年人等多主体参与,各主体间订立的合同在定性上就存在行政合同和民事合同等不同认识,由于各种合同类型的救济制度存在较大差别,所以在定性不同的情况下往往容易出现诸多争议;将智能机器引入居家养老服务工作已经成为当前的共识,其在全天候服务、解决失智失能老年人沟通难等问题上发挥了巨大优势,但是在智能机器侵犯老年人权益的责任承担等问题上却面临着难以确定责任主体和选择何种归责原则等困境. 　　二、现行居家养老制度的主要内容 　　(一)居家养老服务运行制度 　　首先,需增加智能技术在居家养老工作中的应用,完善智慧居家养老制度体系建设工作,该工作的主要内容是建设智慧养老机构和智慧社区居家养老项目服务制度、完善智慧养老产业发展制度、强化智慧养老环境和要素支持制度等,确保智慧居家养老事业中的财政、金融、土地、政策和人才等要素能够实现有效提高养老服务供给质量和效率等目标.其次,增强居家养老制度和医疗制度的结合,大力促进医养结合模式发展,实现有效落实居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系建设工作任务,主要是协调医疗卫生与养老服务的制度衔接、推动医养结合机构“放管服“制度改革、加大政府税费和土地支持力度和优化人才队伍制度等.另外,长期护理制度重要的组成部分就是社区居家护理,所以在居家养老工作中要有效结合长期护理保险制度,实现两个制度的有效融合[2]. 　　(二)居家养老服务保障制度 　　一是落实《关于加强规划和用地保障支持养老服务发展的指导意见》相关内容,高效配置用地资源,确保居家养老服务设施布局合理,满足城市和农村居家养老事务对土地的需求;二是在制度设计上对居家养老基础设施建设事业实行一定的倾斜保护力度,推进更多优质项目落地和提供充足的资金保证,也需完善居家养老服务机构的财政补贴制度;三是完善社会化资本的筹集和利用机制,使其能有序进入和退出居家养老服务市场,且要注重出台激励性措施提升其盈利能力. 　　(三)居家养老人才支持制度 　　完善与居家养老服务人员相关的社会工作专业人才培育制度,有效促进居家养老服务人才队伍建设;落实养老护理员标准,提升居家养老服务中专业性养老护理人员服务水平和人员技能水平.居家养老服务人员主管部门需要通过出台专门的支持制度,在全社会提高居家养老护理人员的职业吸引力,从人才培训体制、从业政策支持、居家养老护理人员信用水平、职业激励措施等方面入手,吸引更多优秀的人员充实到居家养老服务队伍中来. 　　三、完善居家养老制度与相关法律有序衔接的建议 　　(一)居家养老制度与宪法规范的协调 　　我国《宪法》第四十五条规定公民在年老时能从国家和社会获得物质帮助,第二十一条规定国家发展医疗事业保障人民的健康权利,第四十九条规定成年子女有赡养扶助父母的义务,这些规定在本质上提出了政府、社会和家庭成员都有保障居家老年人权益实现的义务.虽然我国宪法中明确规定了老年人的养老权、医疗保障权等权利,但这些基本权利的实现需要依靠各具体单行法规相关规定.我国保障老年人权益的养老立法呈现较强的时代性特征,我国历史上经历了传统时代家庭承担养老责任阶段、计划经济时代国家承担养老责任阶段,以及现在国家和社会共同承担养老责任的阶段.但是,随着全社会养老理念的逐步更新,以国家、社会、市场和个人等多主体有效参与,充分利用各类型资源来保障老年人生活需要、医疗保障和精神慰藉的居家养老模式逐步得到了全社会的认可.居家养老制度既体现了国家支持责任来有效发挥了国家作用,也能够有效激励社会和个人等主体的积极性. 　　(二)居家养老制度与公法规范的协调 　　1. 与行政法相关条款的协调. 　　第一,行政许可事项.现阶段国家为落实深化“放管服“改革和简政放权工作的要求,将诸多涉及养老事务的行政审批事项逐步废除,社会力量参与诸多居家养老服务工作时不再需要获得政府部门的事先审批.但是,考虑到居家养老要工作存在社会公益性和群体安全性等特点,当前社会中部分居家养老工作的开展仍需受到政府较为严格的监督管理,例如老年人社会团建立、服务机构的设立、服务人员职业资格准入等,这些内容都需在居家养老制度中进行具体规定.例如,需要和《社会团体登记管理条例》以及其他关于从业人员管理办法等法律文件中的条款做好衔接.第二,行政给付和救助事项.虽然我国目前尚未出台关于行政给付和行政救助的统一立法,但是由于老年人是行政机关行政给付和行政救助的重要对象,国家部委和地方相继出台了诸多规范性文件来确保老年人救助事项的有序开展,例如《关于积极推行政府购买服务、加强基层社会救助经办服务能力的意见》(2017)、《广州市司法局规范行政给付自由裁量权规定》(2018)等,居家养老制度中需要吸收这些立法中的经验,对已有救助和给付立法的原则、价值目标和具体规定等进行吸收借鉴. 　　2. 与刑法相关条款的协调. 　　刑法中老年人权益保护的规定包括涉及居家老人人身权益的遗弃罪、虐待罪和涉及居家老人财产权益的诈骗罪等规定.一方面,居家养老制度中应加入准用刑法的规定.居家养老服务的开展注重体现国家、社会和家庭成员等主体在服务老人中的共同义务,任何一方严重损害老年人权益行为中存在严重违法犯罪现象的,都应受到刑法的制裁.但现行居家养老制度中关于刑事责任承担的规定较少,且过于模糊也难以直接适用,不利于制止侵害居家老年人犯罪行为的发生.所以在居家养老制度中应针对严重侵犯老年人权益的行为作出类型化规定,做到与刑法中侵害老年人权益类型相协调.同时,在居家养老制度中需加入准用刑法规范条款,作为可以直接适用刑法规定的依据.其次,明确刑法相关规定在居家养老事务中的适用情形.居家养老服务中侵害老年人权益的主体不仅包括家庭成员,也包括社会组织的工作人员和护理人员等,当前《刑法修正案(九)》中新设的“虐待被监护、看护人罪“有效地拓展了虐待罪的适用对象,不仅包括与被虐待人生活的亲属,也包括了对老年人、患病的人、残疾人等负有监护、看护职责的人,但是该修正案中没有对受侵害老年人的年龄和受侵害标准作出认定,有必要在居家养老制度中对其细化,刑法中规定老年人作为犯罪主体适用75岁,但结合我国传统适用社会中普遍承认的60岁作为标准较为适宜[3],对于虐待情形恶劣这一标准,应该结合居家养老实务工作中护理人员、家庭成员犯罪行为中的具体情形,同时也考虑刑法中关于精神和身体损伤的程度标准,制定出较为合理的适用标准. 　　(三)居家养老制度与私法规范的协调 　　1. 与婚姻继承法规范的协调. 　　我国《婚姻法》中有两个条款涉及子女对老年人的赡养义务,即在一般规定中指出家庭成员间应当“敬老爱幼,互相帮助“,在父母子女关系中指出“成年子女不履行赡养义务的,缺乏劳动能力或者生活困难的父母,有要求成年子女给付赡养费的权利“.一方面,虽然这些规定在立法上确立了成年子女对居家老人有法定的赡养义务,但是这些规定过于原则化,缺乏具体适用性,而实践中存在的部分成年子女对居家老人保护不足但是未受到有效制裁的问题,所以,亟须在立法中明确对不履行法定赡养义务的成年子女可采取哪些具体的惩戒制度,在居家养老制度中可以对此尝试作出有效回应,如建立个人失信黑名单和父母养老金缴纳等制度,使其在制度设计上更加符合婚姻家庭法中赡养老年人条款的本质内涵.另一方面,子女未完全履行赡养居家老人义务其实也存在着诸多原因,若一味严格履行婚姻立法中强制性义务条款,可能会出现反向法律效果,最终加剧子女与居家老人之间的冲突.而居家养老制度强调养老义务在家庭成员、社会、国家之间的合理分配,需在居家老人服务工作中建立全新的互帮互助理念,相关措施要考虑到子女等家庭成员赡养老年人的实际情况和困境,针对未完全履行赡养老年人义务的子女,需采取制度支持等措施激励其履行义务,坚持激励与约束相结合和为家庭成员进行养老服务创造条件[4]. 　　2. 与合同法规范的协调. 　　我国《合同法》中并未对居家养老服务合同作出专门性规定,所以在性质上其属于无名合同.多类型养老模式的发展不断催生了多种类型养老服务合同的产生,但民事合同的诸多基本原则和理念并不完全适用于居家养老合同.居家养老服务中多方主体参与。