消防行政强制执行制度刍议.docx

消防行政强制执行制度刍议随着社会经济的飞速发展，公安消防机构必须不断加大预防监督力度，前移控制关口，消除各种火灾隐患，保证公共安全消防监督执法即是通过排查和整改火灾隐患，从源头上减少火灾发生可能性的有效途径但在当前的消防执法实践中，由于强制执行制度不尽合理等因素，执行效率较为低下，使得执法缺乏刚性和威慑力，大大制约了消防执法的效果因此，有必要从科学界定消防行政强制执行的概念出发，分析当前消防行政强制执行中存在的问题，探寻更务实高效的完善途径，从而进一步推动消防监督执法实践，促进经济社会的和谐发展 一、消防行政强制执行的概念 所谓消防行政强制执行，指的是公民、法人或者其他组织不履行公安消防部门做出的消防行政处罚决定所规定的义务，人民法院或者公安机关依法采取强制措施迫使其履行义务或者达到与履行义务相同状态的行为 二、我国当前消防行政强制执行制度的主要内容 根据《消防法》、《中华人民共和国行政诉讼法》、最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》等法律和司法解释组成的消防行政强制执行的制度框架，我国目前实行的是以人民法院强制执行为主，公安机关强制执行为辅的执行制度法律赋予公安机关的强制执行权主要是行政拘留。

对于警告、没收产品等处罚，虽然由公安消防机关执行即可，但并非严格意义上的强制执行 （一）人民法院对消防行政处罚的执行 根据规定，人民法院对消防具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，在受理消防行政机关的强制执行申请后，经过形式审查和实质审查，可以依据消防行政机关做出的法律文书实施强制执行 1、对责令停产停业、停止施工、停止使用的强制执行 根据《消防法》的规定，对多种违反消防法的行为可以处以“责令停产停业、停止施工、停止使用”的处罚，简称“三停”三停”的处罚如果不能落实到位，极易导致火患河南洛阳东都商厦案就是一个很好的警示案例 但“三停”应由哪个部门执行，理论上和实践中确有不同看法《消防法》第70条第四、五款规定“当事人逾期不执行停产停业、停止使用、停止施工决定的，由作出决定的公安机关消防机构强制执行责令停产停业，对经济和社会生活影响较大的，由公安机关消防机构提出意见，并由公安机关报请本级人民政府依法决定本级人民政府组织公安机关等部门实施如何理解本条里的“公安消防机构执行”是问题的关键单纯从字面出发，将条文中的“执行”理解为“强制执行”，是不符合立法惯例和立法技巧，也是不能自圆其说的。

事实上，结合条文的法律背景不难看出，“由公安消防机构执行”指的是经过当地人民政府决定后，公安消防机构实施作出并送达正式的处罚决定文书等事务，属于处罚程序的一部分，而并非对强制执行主体的规定公安部颁布的《消防监督检查规定》，“当事人逾期不执行公安机关消防机构作出的停产停业、停止使用、停止施工决定的，公安机关消防机构应当对有关场所、部位、设施或者设备予以查封，使被处罚的单位或者场所停止生产、经营、使用或者施工此条规定则说明消防机构对逾期不执行公安机关消防机构作出的停产停业、停止使用、停止施工决定的，无法强制执行，应该对有关场所、部位、设施或者设备予以查封，使被处罚的单位或者场所停止生产、经营、使用或者施工 2、对罚款的强制执行 根据《行政处罚法》的规定，对罚款的强制执行由人民法院依法进行公安消防机构对罚款处罚具有间接强制执行的权力，即对于执行相对人到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚金，直至向人民法院申请强制执行该罚款和执行罚的全部金额这在学理上称为执行罚，是一种间接强制方法 3、强制执行的执行审查 根据现行制度规定，公安消防部门在申请人民法院强制执行时，应当提交完备的强制执行申请材料，包括据以执行的消防行政法律文书，做出具体行政行为的主要依据以及主要的证据材料；申请强制执行必须在法定期限内提出，即应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。

法院受理消防强制执行的申请后，要进行形式审查和实质审查形式审查指审查申请的手续是否完备，执行依据是否已经发生法律效力，是否超过申请执行的期限，申请执行的主体是否合格，是否属于申请人民法院管辖等实质审查指人民法院对公安消防监督主体作出的具体行政行为的合法性进行实质审查主要审查作出具体行政行为的主要证据是否确实充分、适用法律法规是否正确，作出具体行政行为的程序是否合法，主体是否合法，是否在法定职权内履行职责，是否存在越权、滥用职权、不履行职责的问题等 （二）公安机关对消防行政处罚的执行 从我国现行制度框架来看，行政机关申请法院强制执行，即法院的非诉讼行政执行，是我国行政强制执行制度的主要组成部分，完全由行政机关自行强制执行的主要限于两种情况： 一是需要及时执行或现场执行比较多、而在时间上不容行政机关申请法院强制执行的，如交通、治安和海关管理方面的强制执行；二是涉及限制人身自由的行政处罚行为的强制执行消防行政强制执行中，公安机关可以依法实施行政拘留对于警告、没收产品等处罚，由公安消防机关执行即可，但不属于强制执行的范畴 1、实施警告的处罚警告对于行政相对人尚未形成必须履行的义务，可以直接由公安消防部门实施，无须强制执行。

2、没收产品的处罚根据《消防法》规定，对生产、销售未依照产品质量法的规定确定的检验机构检验合格的消防产品的，可以处以没收产品的处罚因在执法中的扣押物品行为属于查处违法行为时实施的行政强制措施，且需要及时进行和现场进行，实际上保障了公安消防监督部门执行到位，无须申请强制执行 3、实施行政拘留的处罚根据《行政处罚法》的规定，限制人身自由的处罚权只能由公安机关行使但此时不是由公安消防机构实施，而是由作出处罚决定的公安消防机构移送有相应职能权限的公安部门执行 三、当前消防行政强制执行中的主要问题 当前在消防行政强制执行中出现了若干问题，首当其冲的是强制执行权的配置无法适应消防行政监督领域的现实需求随着消防行政执法力度的加大，消防强制执行案件不断增多，由于大多数强制执行需要向人民法院申请执行，且受到申请时间限制，而法院在人力物力还是时间上都得不到保证，使许多地方向人民法院申请强制执行形同虚设， 既大大降低了消防执法的权威性和威慑力，又容易形成各种火灾隐患下面对目前在消防行政执行中存在的一些问题进行简要阐述： （一）强制执行权配置不尽合理，严重影响执法效果如前所述，根据我国行政强制执行的一般原则和现行消防行政强制执行制度，大多数强制执行尤其是“三停”等整改火灾隐患的处罚需要申请法院强制执行。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》和最高人民法院的相关司法解释，公安消防机构做出的行政处罚决定要在行政相对人三个月的诉讼期满后才能申请法院强制执行由于对火灾隐患的治理具有高度紧迫性，等到此时再采取停产停业等强制措施未必能有效防止灾害的发生如有些小型装修装饰在三个月内工程就已经结束，却尚未到强制执行期限，等三个月期满后再执行“停止施工”就变得毫无意义，而且这段时间内还隐藏着巨大的火灾危险因此这样的制度规定既影响了执法效果，又增加了安全风险故有学者认为，此种时限要求可能导致行政处罚的执行变得毫无意义，并无限放大了火灾的危险性 （二）法院在消防强制执行中效率不高、措施不足、受理不全 当前需要申请强制执行的消防案件中，在制度设计和执行权的行使等方面存有下列问题： 一方面，很多行政机关因没有法定强制执行权限而不得不诉诸于法院，大量的申请执行案件严重影响了行政效率另一方面，由于法院对行政机关申请执行的案件通常只是采用形式审查，而不是进行实质审查， 使得很多申请执行案件的审查流于形式，不仅浪费了宝贵的司法资源，而且使得法院强制执行的“司法审查”价值落空具体到消防行政强制执行领域，由于相关制度不完善，该领域又具有较高专业性和技术性，使得法院在执行中措施不足，执行不力，一些罚款、没收或者责令停止违法行为的处罚在法院久拖不决，难以得到及时执行。

如法院在执行中对一些“停产停业”没有明确时限要求，致使执行对象在没有有效整改火灾隐患的情况下又很快擅自开业，造成消防监督无效的后果 又如，由于责令停产停业、停止施工、停止使用等消防行政处罚涉及到行政相对人存续管理、财产处置、员工安置等一系列问题，案件执行比较困难，并且消防违法行为和火灾隐患具有相当大的危险性和不确定性，执行期间若发生火灾事故，可能会导致被追究责任的风险，有的法院甚至明文规定对责令停产停业的处罚不予受理 （三）部分法律规定需要进一步明确和完善 目前关于消防强制执行的一些规定不够明确和完善如前述消防法51条第二款如何理解和操作，就在实践中引起了较大的混乱和困惑由于公安消防部门和人民法院对于法律条文的理解不一致，导致一些需要强制执行的案件无法执行如人民法院对“三停”的执行，有的认为其无实际给付内容不应受理，有的则认为，“三停”根据《消防法》的规定应由公安消防机关自行执行 此外，对于公安消防部门和法院在执行过程中应当如何行使职权也缺乏明确具体的规定，对于执行机构、执行程序、执行措施、执行费用、执行监督等均缺乏健全完善的制度，导致实践中执行程序不规范，执行手段不充分，具体作法较为“混乱”，容易出现“扯皮”的情况，大大制约了执法和执行的效果。

由于上述种种原因，消防行政强制执行制度在实践中大打折扣甚至落空近年来的执法实践显示，公安消防机构对不履行行政处罚决定的当事人大部分没有依法采取强制执行措施 四、消防行政强制执行制度的完善 （一）完善我国的非诉讼行政执行制度 我国的非诉讼行政执行对于制约行政权力滥用是有积极意义的但随着实践和理论研究的深入，这一制度的弊端不断显现因此需根据客观现实的需要，完善消防强制执行制度 具体到消防行政领域，由于涉及公共安全，需要及时处理消防违法行为、及时执行整改措施，法院先审后执的模式已经不能适应有力打击消防违法、及时消除火灾隐患、维护公安安全的需要消防行政执法主要分为查处消防违法行为、督促整改火灾隐患两个方面火灾隐患的认定、处理依据的是国家消防技能标准和技术规范，标准和规范的使用需要具有专业知识和技能的执法人员来操作，消防违法行为也是与整改火灾隐患密切联系的，同样需要专业知识而这方面法院执行部门具有天然的劣势近年来，公安消防机构不断加大行政执法力度，探索出一些火灾隐患督促整改的工作机制，但却因为不具备强制执行的权力和现行执行效率的低下而使机制难以发挥应有的效能此外，由于该领域的专业性、技术性特点和当前法院非诉讼行政执行的客观现实，法院的合法性审查已经在一定程度上流于形式，失去了法院强制执行本身的程序价值。

所以，在消防行政强制执行领域打造全新的更加务实高效的制度体系，进一步化解火灾风险，提高强制执行的效率和实效成为当务之急 （二）赋予公安消防机关强制执行权能 破解消防监督执法“执行难”的困局，推动消防执法工作的首要任务，是通过立法或者修法重新配置消防行政强制执行权限，赋予公安消防机构对责令停产停业、停止施工、停止使用、罚款等行政处罚的强制执行权目前正在制定起草中的《行政强制法》尚未颁布实施，根据特殊法优于一般法的原理和我国行政法制度，如果法律明文规定行政机关可以强制执行的，可以不再申请法院强制执行因此，有必要通过修改《消防法》对部分条文进行修改，赋予公安消防机关执行权能，并对原有的存在歧义的51条进行明确和修订，防止再度出现因为各机关理解不一致引起执行中的矛盾和混乱 （三）建立公安消防机关强制执行制度 根据行政法的一般原理，实行行政执行模式，必须明确规定各种行政执行主体、强化行政执行方法、详细规定其应遵守的执行程序这实际上是现代行政法原理在行政执行领域的具体要求同时，对于确保行政执行实效性的手段必须规范化、专业化、合法化因此，在行政机关内部应设立专门负责的机关和专业人员来承担行政执行的具体实施。