《宏观调控法》第二十一章财政法律制度.doc

第二十一章 财政法律制度第一节 财政与财政法概述一、财政概述（一）财政的概念与特征公共财政综观世界上实行市场经济国家的财政运行机制，形式各异、侧重点多样，但其基本模式是相似的，即都采用“公共财政”的理论及规则，并以此来构建政府的职能范围和政府的财政收支体系我国自上一世纪90年代末财政学界对“公共财政”理论大讨论以来，现在学界基本上已达成共识：“公共财政”作为市场经济条件下比较理想的财政运行模式，值得肯定和借鉴定但何谓“公共财政”？众说纷纭，但究其实质，笔者采取如是说Public Finance）, 是以弥补市场失效、满足整个社会公共需要为基点，由国家或政府为市场提供公共物品（或服务）而构建的政府收入、支出和管理资财的经济活动的总称与一般意义上的财政的概念相比 财政，也称国家财政，是国家为了实现其职能而凭借政治力量，参与部分社会产品和国民收入的分配和再分配的活动`即财政是以国家为主体的分配的“国家分配论”观点它揭示了财政与国家、财政与经济的关系，反映了财政的本质，它适用于任何社会形态公共财政本质上仍是国家财政，是政府进行的分配或经济活动，是与市场经济相适应的一种特殊的国家财政二者是一般与个别、普遍与特殊的关系，并非水火不容、非此即彼的取代关系。

,公共财政是与市场经济相适应的一种国家财政类型或财政模式，它不同于计划经济下的只为“国家”自我服务的“国家财政”类型和自然经济下的只为君主自我服务的“家计财政”，公共财政有其独有的内涵特征：1. 弥补性即公共财政是弥补市场失效的财政尽管市场是配置资源的最佳机制，但它却不是万能的客观上存在着市场不能和市场不能充分发挥作用的领域即市场失灵或市场缺陷（Market failure ），如公共品、外部性、自然垄断、风险和不确定性的存在、社会分配不公、宏观经济不稳等,因而就需要非市场性的政府及其公共财政的介入，从而克服市场失效状态因此公共财政以弥补市场失灵但又不超越市场为主要原则 2. 公共性即它不仅是以满足整个社会的社会公共需要而不是哪一阶层或哪一个集团的需要为出发点和归宿的财政，而且也是对所有市场主体提供一视同仁的公共品或服务的的财政公共财政不是那种事无巨细、包揽一切的“生产建设型财政”，它是以满足社会的公共需要为基点界定财政的职能范围和构建政府的财政收支体系的所谓社会公共需要，是相对于私人个别需要而言的它具有以下特征：（1）整体性即它由所有社会成员作为一个整体共同提出，或者说大家都需要，而非由哪一个或哪一些社会成员单独或分别提出。

2）集中性它由整个社会集中执行和组织，而不由哪一个和哪一些社会成员通过分散的活动来加以满足3）强制性它只能由政府依托政治权力、动用强制性的手段，而不能依个人意愿、通过市场交换的行为去实现 私人的个别需要，完全可以通过市场交换购得私人物品来加以满足，而由私人个别需要中升腾起来的社会公共需要的满足，则是无法通过市场主体的活动提供公共物品或服务来加以满足因此，社会公共需要的实质，就是不能通过市场得以满足或者通过市场解决得不能令人满意的需要，而公共品是典型的用于满足社会公共需要的物品或服务公共品（纯粹的公共品），也称公共物品或公共服务这是按照著名的经济学家、诺贝尔经济学奖获得者萨缪尔森早在1954年11月在《经济学与统计学评论》上发表的《公共支出的纯理论》文章中给出的严格定义是指任何一个个人对它的消费不减少别人对它消费的物品它有两大特性：一是消费上的非竞争性即指当一种商品增加一个消费者时，其边际成本等于零，这种商品就被称为消费上具有非竞争性有效的资源使用，要求价格等于边际成本边际成本即增多一个人参加消费的成本举例来讲，8个学生约好中午下课后一起去吃盒饭，每份盒饭5元钱，8个人共消费了40元，当大伙刚坐在一桌一起用餐时，又来了一个同学，加入进来，于是就又买了一份5元的盒饭，那么，增加的这个人参加盒饭消费的边际成本就是5元，这样这份盒饭的价格就等于边际成本5元。

二是所有权或消费上的非排他性 基于此，对于公共品，在一国境内，任何人都可共同拥有、共同消费而无利害冲突，甚至任何人都有享受的义务，不得拒绝 如国防、义务教育，一个公民居住在我国境内，不管他愿意与否，都得接受国防保护，到了年龄，他必须得去接受义务教育因此，对于这类公共品，该公民不仅有享受的权利，，而且还负有享受的义务这样就不可避免的出现：（1）英国政治经济学家休谟（David Hume）早在1740年就指出过的因 “免费搭车”造成的“公共悲剧”“公共悲剧”是指在共同体中，当存在公共品时，从个人的角度看，成为“免费搭车者”（Free -rider）是符合理性的，但如果所有的社会成员都成为免费搭车者，则最后的结果就是没有一个人能得到好处就会出现中国古老的寓言“三个和尚没水吃”的结果免费搭车”是指公共品供应上的坐享其成的心理和行为，即人们都想由他人提供公共品而自己坐收渔利和“囚徒困境”“囚徒困境”，是指人们为了追求眼前的利益而不顾长远危害的现象和行为尽管人们知道如果没有公共品的提供，整个社会就将无法正常运转，从而会极大地损害人们的根本利益，但由于“免费搭车”和“囚徒困境”心理的存在，使得人们不愿提供公共品。

2）排除哪些不付代价而得到利益的“免费搭车者”是费力而又不经济的，甚至是不可能的3）靠市场来提供公共品往往是无效或低效的4）由于人们对公共品的消费的边际成本为零 ，决定了公共品的价格也是零，即使是定价，也无法按市场机制准确定价，因此人人都可免费享受公共品而都不愿付款购买，如此，就决定了市场价格机制在公共品上的失灵和失效由此我们看到，通过市场机制是无法有效配置公共品资源的，只能由政府通过财政手段配置公共品以满足社会公共需要因此，市场经济条件下的财政，就天然地具有服务于社会公众的公共需要的“公共性”在市场经济条件下能否向社会提供有效的公共品或服务以满足社会公共需求，不仅是政府（财政）的最基本职责，也是衡量政府（财政）缺位与否的主要标准 3. 非盈利性公共财政的活动范围只限于市场机制失效的领域内，不能越位干预、扭曲市场机制作用的发挥凡是市场能解决的，财政就应退出；凡是市场不能解决的，财政才应介入公共财政不能直接进入市场去追逐盈利，而只能以向社会提供公共品，满足社会公共需求、增进社会福利为活动目的，只能从事非盈利性活动，从而具有非盈利性理论界共同认为，在我国，财政应介入下列领域：（1）市场完全失灵的领域，如社会治安、行政管理和国防等，这是财政最基本的领域；（2）通过市场能够解决但解决得不好的事项，这通常是指那些提供“准公共品”“准公共品”是指那些具有消费上的非竞争性、但不一定保证具有非排他性的物品，或者具有消费上的竞争性、但不具有非排他性的物品。

前者如火车、桥梁，虽是具有消费的非竞争性的物品，但只需在技术上增加一个简单的设备，如门或者栏杆，就使得它们具有排他性了后者如公共草地，就是所有权上具有非排他性，但在消费上具有竞争性的物品对于这类产品或劳务，可让市场来经营提供，但需政府财政补贴以上5个注解，参见平新乔著：《财政原理与比较财政制度》，上海三联出版社、 上海人民出版社，1995年4月版，第29－32页的领域，财政和市场均可介入，究竟谁介入，要以成本、效率为标准；（3）市场能够解决但解决得慢、不利于实现发展中国家赶超战略的事项，如高新技术、高风险产业等 4. 规范性又称法制化公共财政必须建立在法制基础上，其作为政府的经济活动必须受到相应的法律的约束和规范 （二）公共财政的职能公共财政的职能是指公共财政本身固有的功能，解决公共财政能干什么的问题通过前面分析，我们知道，市场机制失灵或低效的领域恰是公共财政发挥作用的领域，因此，在市场经济条件下，公共财政主要有三大职能，即资源配置职能、收入分配职能和经济稳定职能 这三大职能最先是由马斯格雷夫在1959年出版的《财政学原理》一书中明确提出来的，被认为是对市场经济条件下财政职能的新概括，在理论界占据着经典性的地位和影响。

1.资源配置职能是指财政通过收支活动，为全社会提供公共品和服务，以矫正市场失灵或低效，促进资源的最有效利用税收、预算支出、国债、转移支付、财政补贴等手段是资源配置的有效手段2.分配职能分配职能是公共财政的最基本的职能它指的是通过财政收入、支出、管理活动，即集中部分社会财富而后进行再分配，来缩小社会成员的收入差距，实现收入在全社会范围内的公平分配目标对于社会所公认的处境悲惨或不利的弱势群体由政府施以援助这些群体的福利状况得到改善会使整个社会的收入状况更加公平市场机制也具有收入分配的职能，但市场经济不是伦理经济，更不是平均经济市场经济对资源配置的有效性掩饰不了它的无情、残酷性，相反它为制造贫困、收入差距拉大、收入分配不公创造了条件在市场经济条件下，决定人们收入分配的因素主要有两个方面：一是生产要素的供给，二是生产要素的定价（除了非市场因素，如特权的后果和政府对市场的错误干预以外）由于先天或后天的、客观或主观的原因,，使得生产要素如土地、资本财富、劳动、教育水平、技能等的赋予在市场经济条件下是极不平等的，这些生产要素就是人们的“生产能力”或“挣钱能力”，生产能力不同，贡献不同，收入也就不同，这样势必导致由市场决定的初次收入分配（即纳税前收入的分配）是极不公平的，尤其资本收入的分配比劳动收入的分配更不公平。

因此除了一些私人的救济和慈善事业外，对那些缺乏“生产能力”的人，市场机制是不会提供任何帮助，甚至不给予生存的条件，对所谓的“无生产能力者”的生活与生命的漠视与无情，成了市场机制的内在的缺陷收入分配不平等本身就是不好的，此外，它还会导致贫困、富裕阶层中的浪费、社会冲突、低收入集团得不到发展和改善自己处境的机会等不良社会后果，因此，从这个角度讲，市场经济的法则本身是排斥公平法则的正因如此，西方经济学有一句名言：“效率经由市场，公平通过政府”，充分说明了政府在矫正社会分配不公方面所起的作用，说明了通过税收、公共支出、转移支付等财政手段来实现收入公平分配的必要性3.稳定经济的职能即指财政作为市场上的一种经济力量，运用相机抉择的财政政策 财政政策，是国家为了实现一定的宏观经济目标乃至社会目标而在运用财政收支和财政管理方面确定的行动方针和采取的各类措施依据财政政策在调节经济周期方面的作用，可将财政政策分为“自动稳定政策”和“相机抉择政策”相机抉择政策，是相对于自动稳定政策而言的，是指那些本身没有自动稳定作用，需借助外力才能对经济产生调节作用的政策，它包括汲水政策和补偿政策两种汲水政策是对付经济波动的、短期的、诱导经济景气复苏的财政政策，是在经济萧条时借助一定数额的公共投资使经济恢复其活力的政策。

补偿政策是政府有意识地从当时经济状态的反方向调节景气变动幅度的财政政策，以达到稳定经济波动的目的经济繁荣时，采取增收减支，以减轻通货膨胀压力，抑制、减少民间过剩的需求；反之，通过增支减收来增加消费和投资需求，以谋求整个社会经济有效需求的增加来调控经济，维持总供求基本平衡，促机经济结构优化，推动国民经济的持续、健康、稳定地增长其常用的手段，如在总需求超过总供给时，财政可以减少支出或增加税收，或二者兼用，来抑制社会总需求在总需求小于总供给时，财政又可以增加支出或减少税收，或者二者兼用，来扩大社会总需求除此之外，还可通过财政制度性安排，使财政发挥某种“自动稳定器”的作用所谓财政的“自动稳定器”作用，一般是指通过税收制度上的安排，使税收自动地产生抵消经济波动的作用如累进所得税，在经济萧条和经济繁荣时期，会自动地减少和增加，从而产生减缓经济萎缩和抑制通货膨胀之效如发挥累进所得税税制、失业救济金支出制度等与经济逆向运动的稳定功能等二、财政法概述（一）财政法的概念和调整对。