第八章治理理论与政府能力.ppt

第八章第八章 治理理论与政府能力治理理论与政府能力v学习目标学习目标v1.理解治理、善治的涵义v2.理解治理理论的特点、主要理论v3.了解政府能力的涵义v4.理解并掌握政府能力的构成主要内容v第一节 治理理论及其兴起v第二节 现代政府能力第一节第一节 治理理论及其兴起治理理论及其兴起v一、治理理论的兴起一、治理理论的兴起v二、治理的涵义二、治理的涵义v三、治理理论的特点三、治理理论的特点v四、治理的主要理论四、治理的主要理论一、治理理论的兴起一、治理理论的兴起v英语中治理（governance）一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵控制、引导和操纵1989年世界银行首次使用了“治理危机（crisis in governance ）”来概括当时非洲的糟糕发展情形此后，“治理”一词在社会科学领域被广泛地使用，但是学术界从来没有形成关于治理理论的共识，以至于有人认为这个词已经成为一个可以指涉任何事物或毫无意义的“时髦词语时髦词语”v与国家的公共事务相关的管理活动和社会经济领域以及政治发展研究中，治理理论（Governance Theory）是一种关于政府与公民共治的价值追求。

v治理理论的代表人物和著作治理理论的代表人物和著作v詹姆斯.罗西瑙（James Rosenau）《没有政府的治理》v鲍勃.杰索普（Bob Jessop）《治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述》v罗伯特.罗茨（Robert Rhodes）《新治理：没有政府的管理》v格里.斯托克（Gerry Stoker）《作为理论的治理：五个论点》v让.皮埃尔.戈丹（Jean-Pierre Gaudin）《现代的治理，昨天和今天：借重法国政府政策得以明确的几点认识》v卡洛琳.安德鲁 《从地方政府管理到地方治理》v俞可平 《治理与善治》、孙柏英《当代地方治理——面向21世纪的挑战》、杨雪冬《地方的复兴:地方治理改革30年 》等二、治理的涵义二、治理的涵义v1.“1.“治理治理””与与““统治统治””辨析辨析v治理理论认为，区分治理（governance）与统治（government）这两个概念是正确理解治理的前提条件v治理理论的著名口号是：少一些统治，多一些治理less government,more governance）v相同点：治理作为一种政治过程，也像政府统治一样需要权威和权力，最终的目的也是为了维持正常的社会秩序。

v不同点：不同点：v（（1 1）治理与统治本质性的区别在于：治理虽然需要权）治理与统治本质性的区别在于：治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是政府机关；而统治的权威威，但这个权威并非一定是政府机关；而统治的权威则必定是政府则必定是政府v统治的主体：公共机构v治理的主体：公共机构、私人机构以及二者的合作v统治的权力：中央集权、监督v治理的权力：权力分散、合作v治理是一个比政府更宽泛的概念，从现代公司到大学以及基层社区，如果要高效而有序地运行，可以没有政府的统治，但不能没有治理v（（2 2）管理过程中权力运行的向度不一样管理过程中权力运行的向度不一样v政府统治的权力运行方向总是自上而下的，运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理v治理是一个上下互动的管理过程，主要是通过合作、协商、伙伴关系等方式实施对公共事务的管理治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作其权力运行向度是多元的、相互的，而不是单一的、自上而下的v2.治理的涵义v观点一：v治理理论的主要创始人之一詹姆斯詹姆斯. .罗西瑙罗西瑙认为：治理是一系列活动领域里的管理机制，治理是一系列活动领域里的管理机制，是一种由共同的目标支持的管理活动。

这些是一种由共同的目标支持的管理活动这些管理活动未必获得正式授权，主体也未必是管理活动未必获得正式授权，主体也未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现，政府，也无须依靠国家的强制力量来实现，却能发挥有效的作用却能发挥有效的作用 观点二： 全球治理委员会全球治理委员会在1995年发表的《我们的全球伙伴关系》的研究报告中提出： 治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排 它具有四个特征： （（1 1）治理不是一整套规则，也）治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；（不是一种活动，而是一个过程；（2 2）治理过程的基础）治理过程的基础不是控制，而是协调；（不是控制，而是协调；（3 3）治理既涉及公共部门，也）治理既涉及公共部门，也涉及私人部门；（涉及私人部门；（4 4）治理不是一种正式的制度，而是）治理不是一种正式的制度，而是持续的互动持续的互动v观点三：观点三：v治理理论的重要代表人物格里格里.斯托克斯托克对各种治理概念作了一番梳理后指出，到目前为止各国学者们对作为一种理论的治理已经提出了五种主要的观点。

v（1）治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者 对传统的国家和政府权威提出挑战，认为政府并不是国家唯一的权力中心各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可，就都可能成为在各个层面上的权力中心 （2）治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性 这表明在现代社会，国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民自愿性团体国家、社会、公共部门之间的界限和责任日益模糊v（3）治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖进一步说，致力于集体行动的组织必须依靠其他组织；为达到目的，各个组织必须交换资源、谈判共同的目标v（4）治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络v（5）治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威v观点四：观点四：治理理论的另一重要代表人物罗伯特罗伯特. .罗茨罗茨认为：治理意味着“统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同于以前，或是以新的方法来统治社会”治理理论至少有6种含义：v（1）作为最小国家的管理活动的治理，指的是国家削减公共开支，以最小的成本取得最大的收益。

v（2）作为公司管理的治理，指的是指导、控制和监督企业运行的组织体制v（3）作为新公共管理的治理，指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务v（4）作为善治的治理，指的是强调效率、法治、责任的公共服务体系v（5）作为社会——控制体系的治理，指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动v（6）作为自组织网络的治理，指的是建立在信任与互利基础上的社会协调网络v基于以上有关治理的不同定义，俞可平认为：v治理一词的基本含义，指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要v治理的目的，指在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益v从政治学的角度看，治理指政治管理过程，包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理特别地关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用v3.3.善政与善治善政与善治v自从有了国家及其政府以后，善政便成为人们所期望的理想政治管理模式我国古已称之的“善政”，大体上相当于英语里所说的“good government”(良好的政府，良好的统治)在中国传统政治文化中，善政最主要意义就是能给官员带来清明、威严的公道和廉洁，各级官吏像父母一样热爱和对待自己的子民，没有私心，没有偏爱。

善政在古今中外，可以概括为具有以下要素：严明的法律、清廉的官员、很高的行政效率、良好的行政服务v善政理念在上世纪90年代，在世界各国受到严重挑战对善政构成挑战的是“善治”（good governance,良好的治理）那么善治究竟意味着什么？它有哪些要素？v善治，善治，就是使公共利益最大化的社会管理过程v善治的本质特征善治的本质特征就在于它是政府与公民对社会生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态v善治的基本要素有善治的基本要素有5 5点：点：v（1）合法性指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态v（2）透明性指的是政治信息的公开性v（3）责任性指的是人们应当对自己的行为负责v（4）法治法律是公共政治管理的最高准则，任何政府官员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等v（5）回应公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时和负责的反应，不得无故拖延或没有下文v善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程一个还政于民的过程三、治理理论的特点三、治理理论的特点v治理理论既是对社会科学范式的一种反思，亦是对经济全球化浪潮的一种反映。

分合（framegration）、全球化（globalizing）、区域化（localizing）、共时性（simultaneous）、交叠（overlapping）、认知共同体（epistemic community）、全球公民社会（global civil society）等等新词语，构成了治理理论的语义特点v治理理论认为，第二次世纪大战以后，发达国家出现了一系列的变化：v（1）普选制使政府权力的产生和应用，更多地受到社会公众的制约，资本的支配力量受到限制v（2）政府的过度干预经济社会发展，可能妨碍公民的政治利益和经济利益因此，政府不得不放弃某些传统的权力和职能v（3）各种自组织即社会自治性组织成为公共事务的直接参与者、决定者v（4）公众传播大众化，成为公众参与国家事务、制约国家权力的路径和方式，公民社会进一步显化v这些变化意味着传统的国家统治模式开始转型，治理理论认为，传统的市场与政府的二元结构的治理模式已经不能适应社会的发展需要v随着全球化时代的到来，人类政治过程的重心正在从统治走向治理，从善政走向善治，从民族国家的政府管理向全球治理四、治理的主要理论四、治理的主要理论v1.1.重视社会管理力量多元化重视社会管理力量多元化v治理理论强调处于市场与政府之间的第三部门管理社会的必要性。

v政府作为公共权力中心固然重要，但是除政府外，社会上还有属于第三部门或志愿性机构，如教会、各种基金会、私立协会、民间慈善组织、福利机构、志愿组织、社区互助组织等它们分别致力于种种社会和经济问题的解决，在负责维持秩序、参加政治、经济与社会事务的管理方面发挥作用v2.2.重新定位政府角色重新定位政府角色v治理理论认为，在新的社会治理结构中，政府充当元治理（meta governance ）的角色应当被视为“同辈中的长者”，承担指导责任和确立行为准则的责任但不具有绝对的权威v3.3.倡导网络管理体系倡导网络管理体系v网络管理体系即治理的社会共识、共治、共享是这个网络管理体系的明显特征，市场原则、公共利益、社会认同之上的政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的结合等广泛的合作，是网络管理体系运作的基本路径治理理论倡导的网络管理体系突显治理理论的民主特征第二节第二节 现代政府能力现代政府能力v一、政府能力的涵义v二、政府能力的构成一、政府能力的涵义v自从政府产生以来，与政府的公共职责、公共权力相联系，政府能力（government capacity）始终是判断政府优劣的重要标准之一。

v随着现代社会的发展，人们逐渐认识到政府能力的重要性塞缪尔.亨廷顿认为：国与国之间最大的政治分野，其实不在于政府的组织形式，而在于政府的有效程度而这种有效性就是能力v我们这里所讨论的是狭义政府，即国家行政机关的公共行政能力公共行政能力（public Executive capacity of Government）v有关政府能力的涵义，国内外学者有诸多近似有关政府能力的涵义，国内外学者有诸多近似的定义v观点一：观点一：王绍光在王绍光在《《中国国家能力报告中国国家能力报告》》一书一书中，提出国家能力的概念中，提出国家能力的概念v国家能力国家能力（state capacity）是指国家将自己意志（preference）、目标（goals）转化为现实的能力这里的国家能力主要是指中央政府能力，不是泛指公共权威的能力只有中央政府才能代表国家意志，而其他公共权威以及地方政府是无法代表国家意志和国家利益的v国家能力可以概括为以下四种能力：v第一，汲取能力第一，汲取能力（extractive capacity），是指国家动员社会经济资源的能力，而国家汲取财政能力集中体现了国家汲取能力v第二，调控能力第二，调控能力（steering capacity），是指国家指导社会经济发展的能力。

随着经济发展，科技进步，经济组织日益复杂，社会化生产日益广泛，这种能力对现代国家越来越重要v第三，合法化能力第三，合法化能力（legitimation capacity），是指国家运用政治符号在属民中制造共识，进而巩固其统治地位的能力v第四，强制能力第四，强制能力（coercive capacity），是指国家运用暴力手段、机构、威胁等方式维护其统治地位四种国家能力的相互关系如下图四种国家能力的相互关系如下图合法化能力强制能力宏观经济调控能力财政汲取能力在四种能力中，财政汲取能力财政汲取能力是国家动员吸取全社会资源的能力，是国家能力的核心，是国家实现其他能力的基础；并且明确主张以财政汲取能力和宏观经济调控能力作为衡量国家能力的指标，这两个指标高，就是强政府、强中央，对经济发展和制度变换就有利；反之，就是弱政府、弱中央，就不利于经济发展和体制转轨v观点二：观点二：世界银行在《1997年世界发展报告——变革世界的政府》中指出：政府能力指（政府）有效地采政府能力指（政府）有效地采取并促进集体性行动的能力取并促进集体性行动的能力v观点三：观点三：塞缪尔.亨廷顿在《变化社会中的政治秩序》一书中提出： 有效的政府就是有能力的政府。

有能力的政府是以强大的、能适应的、有内聚力的政治体制为基础，而这样一个政治体制需要权威的合理化，机构离异化和大众参与化，包括合法性、动员力、整合力、公民的忠诚感等指标v政府能力的涵义：政府能力的涵义： 政府的公共行政能力是国家能力的组成部分 主要指国家行政机关，（1）在既定的国家宪政体制内，通过制定和执行品质优良、积极而有效的公共政策，（2）最大可能地动员、利用、组合、发掘、培植资源，为社会和公众提供广泛而良好的公共物品和公共服务，（3）理性地确立社会普遍遵从的正式规则并积极引导更为广泛的非正式的社会规则，维护社会公正和秩序，形成有效社会关系和社会行为的制度及其机制，（4）进而在比较的意义上促进国家快速、均衡、持续、健康发展的能力5）有效性是政府能力的核心概念二、政府能力的构成二、政府能力的构成 现代政府在宏观公共政策制定上，每个国家均需要处理以下四个方面的问题：（（1 1）生存、发展问题以及持续发展能力问题：）生存、发展问题以及持续发展能力问题：国民生产总值、国民经济增长速度、经济增长方式、进出口总量、科技政策与自主开发能力等；（（2 2）国民生活质量与均衡发展问题：）国民生活质量与均衡发展问题：人均国民收入、住房制度、教育普及、公共交通、医疗保健、生态环境、社会保险、社会安全等；（（3 3）社会公平和公正问题：）社会公平和公正问题：社会稳定、社会贫富差距、宗教、民族、种族、政党制度、选举制度、立法制度、行政制度、司法制度等；（（4 4）国际政治和国际关系问题：）国际政治和国际关系问题：国际政治的原则、国际关系的准则、外交战略和政策、军备政策等。

v各国在处理上述问题过程中，显现的政府能力包括以下三个方面：v1.经济管理能力经济管理能力v2.政治和社会管理能力政治和社会管理能力v3.行政组织管理能力行政组织管理能力v1.经济管理能力经济管理能力v（（1 1）推动本国社会经济发展的能力推动本国社会经济发展的能力 二战以来，发展成为世界上多数国家的主旋律，只是由于历史的原因，不同的国家在发展阶段和发展内涵上存在差异发展首先指经济的发展，其次指以经济发展为基础的社会均衡发展v（（2 2）维持税收和保持公共财政收支平衡的能力维持税收和保持公共财政收支平衡的能力 税收和公共财政是一个既涉及经济的稳定发展，又关系社会的公平和谐的基本公共政策问题对于现代国家来说，处理这一问题的首要任务在于避免和反对税收的流失问题在于，一个政府有没有能力防止税收的流失其中所得税和关税（包括反走私）最容易流失，因而更多地为强有力的政府所关注v（（3 3）有效参与国际竞争的能力有效参与国际竞争的能力信息革命、全球化背景下，一国能否有效地参与国际竞争，事关一国发展v2.政治和社会管理能力政治和社会管理能力v（（1）维护社会基本秩序的能力维护社会基本秩序的能力。

自从有国家以来，维护维护社会的和平、稳定，是政府的重要职责之一维护社会秩序的能力就是维护典则、法律的能力，就是维护社会正义和公理的能力但当今世界各国，在维护社会秩序能力方面，差异较大，中东、非洲部分地区战火不断，社会秩序失控v（（2）达成社会谅解和实现社会整合的能力达成社会谅解和实现社会整合的能力 现代社会是多元社会，不同社会主体在利益、价值观、宗教信仰方面迥异，政府如何使得多元主体之间能够相互妥协、让步、宽容，同时整合社会力量，形成合力促进国家发展v（（3）实现和维护社会公正的能力实现和维护社会公正的能力 政府在实现社会公平问题上，经常表现为这样两个问题：一是社会财富的分配问题一是社会财富的分配问题如何相对合理地分配迅速增加的社会财富，常常是政府面临的重大现实问题涉及税收和公共财政支出、医疗保险制度、救济制度、就业制度、财产制度、养老制度等一系列重要的问题二是腐败问题，二是腐败问题，主要表现为政府公共权力的“寻租现象”或政府官员的腐败，涉及的大多数是公共权力与经济财富之间的交换v（（4）促进社会均衡发展的能力促进社会均衡发展的能力 促进社会均衡发展能力是一个与政府管理的“公共”属性直接相关的问题，也是一个与社会的发展进步直接相关的问题。

涉及“效率”与“公平”之间的矛盾、物质生活与精神生活矛盾的处理解决v3.行政组织管理能力行政组织管理能力v（（1）有效的反应和应变能力有效的反应和应变能力 ①社会感应能力：指政府对国民的要求和态度倾向、社会现实和潜在问题等的感受和反应能力②分析判断能力：面对复杂多变的信息，政府能否辨别信息真伪③迅速做出最优对策能力：在对历史成因、现实条件、制约因素等分析的基础上，如何在符合时效性原则的前提下做出最优的对策④预测政策结果能力v（（2）适应环境创新发展能力适应环境创新发展能力 创新发展是一个政府乃至一个国家、一个民族的生命力和适应环境能力的主要标志就两者之间关系而言，创新是“因”，是逻辑发展的起点；发展是“果”，是逻辑的重点v（（3）改革与自我更新能力改革与自我更新能力v现代政府的上述能力无疑是政府的基本能力但这些能力都只在一种条件下才能形成和得到提升，即政府自身具有自我更新的能力这种自我更新能力是通过行政发展行政发展——发展行政发展行政的螺旋式前进的方式得到提高的v①①行政发展行政发展是指这样一种以自身为诉求对象的行政现象，即政府随着社会大环境的变化而相应地改革完善行政体制、领导制度、行政行为方式、行政管理技术等等，以适应社会发展变化的需要。

改革是行政发展的基调，改革是行政发展的基调，其直接目的是通过推动行政系统自身的革新以提高政府的公共行政能力 通常，政府公共行政管理的现状与社会发展需求之间存政府公共行政管理的现状与社会发展需求之间存在矛盾或冲突，是引发行政改革的直接动因在矛盾或冲突，是引发行政改革的直接动因v②发展行政发展行政是指一种以社会为诉求对象的行政现象，即政府在良好行政发展基础上审时度势、主动进取，打破“汉承秦制”、“萧规曹随”的旧习，通过向社会和公众提供优质的公共产品即公共政策及其执行，来引导、推动、促进社会的快速、均衡、稳定、持续的发展进步v无论是行政发展还是发展行政，其对提高政府自我更新能力的意义都是以政府自觉输入时代信息、有意识地转变行政观念为前提的思考题思考题v1.如何理解治理与善治之间的关系？善治具有哪些要素？v2.如何理解国家能力的含义？以及四种国家能力之间的关系？v3.现代政府能力的构成有哪些？。