重庆市水价改革的研究与实践.pdf

世界银行世界银行“中国水战略研究中国水战略研究”项目项目 政策研究摘要系列报告政策研究摘要系列报告 重庆市水价改革的研究与实践重庆市水价改革的研究与实践 提要提要 水价关系到百姓的基本生活因而格外敏感围绕水价“涨”与“不涨” ，生产企业和社会各阶层各执自己的利益主张怎么在利益冲突之间寻求一种合理的解决方案，是各级政府面临的难题重庆市政府在调整水价过程中，通过细致的调查研究，用事实和数据证明和揭示了水价补贴与水质、 “表内成本”与“表外成本” 、水价与消费行为、低水价引发的社会成本、水价与资源效率、水价与社会公平等因果关系所得道理通俗易懂且具很强的说服力，不仅为重庆市 2001 年将城市自来水价格由 1.20 元/吨调升至 2.00 元吨的水价改革提供了理论依据和舆论准则，而且在价格听证会上得到了与会代表，包括贫困居民等弱势群体的认同，较好地起到了抚慰和稳定社会心理的作用重庆的水价研究与改革实践，提供了以下若干研究结论和建议，对重庆进一步的水价改革以及其它城市的水价改革有很大的指导意义 * 本篇为世界银行中国水战略研究项目“解决中国水资源短缺 - 从研究到行动”的系列报告之一 由重庆市发展和改革委员会、重庆世界银行项目办 公室主任周林军博士执笔。

有关世界银行中国水战略研究项目的信息和其它报 告，请与世界银行谢剑博士联系，电邮： jxie@worldbank.org ：202-522-1666；或访问项 目网站 www.worldbank.org/eapenvironment/ChinaWaterAAA • 低水价，谁受益最大？政府通过财政补贴方式来压低水价的初衷显然是为了降低公众尤其是低收入群体的消费成本，但调查结果非常令人尴尬，用水量多的高收入群体却成为了最大的受益者 • “表内”水消费支出与“表外”水消费支出之间有一种此消彼涨的关系，调查显示，居民虽然支付着较低的“表内”水消费成本，但同时却承受着高昂的“表外”水消费成本，后者的数额往往是前者的几倍，入户水质差是一个主要原因 • 低水价引发的诸多社会成本或问题，如水资源浪费，环境污染，治理成本加大，健康损失，水务企业服务质量差，亏损严重，公共财政捉襟见肘 • 水价调整原则一：赢家+赢家的博弈水价改革出发点不仅要着眼于水务行业即期的收入增加，更重要的是关注公众远期消费成本的减少这样，水企业和消费者都成为了赢家，公众才能心平气和 • 水价调整原则二：形式公平与实质公平实行“用者付费” 、 “按价付费”和“多用多付” 。

但在“普遍遵从”的价格原则之外对弱势群体实行特殊补贴政策 • 水价调整原则三：调整方法上循序渐进37753Public Disclosure AuthorizedPublic Disclosure AuthorizedPublic Disclosure AuthorizedPublic Disclosure AuthorizedPublic Disclosure AuthorizedPublic Disclosure AuthorizedPublic Disclosure AuthorizedPublic Disclosure Authorized世界银行世界银行“中国水战略研究中国水战略研究”项目项目 2 由于人们习惯于长期的低价消费模式，因此，现实的水价调整必须充分考虑公众的心理适应过程和收入水平的提高程度，分阶段地渐进性调升和政府财政补贴逐步减少，使消费群体在经济和心理上平稳过 • 水价调整原则四：水价调整的最终目标是反映水的稀缺性，促进健康合理的消费行为与社会的和谐发展 一、背景 一、背景 1999 年，重庆市正式成立了重庆水务集团公司，试图使城市的给水和排水服务由原先的完全由政府大包大揽转向企业化经营。

成立伊始，该集团公司就面临非常尴尬和困难的境地首先是城市的水务行业无论在服务范围和服务质量方面都与飞速发展城市社会、经济极不适应单就自来水行业来说，除了个别在 20 世纪 90 年代新、扩建设施的出厂水可以达到国家一类水司水质标准外，约占城市总量的 72%出厂水仅仅勉强达到二类或三类水司水质标准不仅如此，在重庆主城区当时数百公里的公用配水管网中，符合国家技术规范(球墨铸铁+防腐内衬)的管材比率仅为 20%左右，管网二次污染相当严重，居民入户水质基本达不到国家卫生标准而从城市排水系统来看，也面临严重的问题，主城区当时污水处理率不足 6%，大量的生活和工业污水日复一日地通过 600 余个随意的排放口排入长江和嘉陵江，不仅严重污染了临近自来水厂的源水水质，并且对城镇居民健康、三峡库区乃至下游城市的水环境造成了直接威胁 除政策、经营等原因外，重庆市水务行业发展一直受制于有限的公共财力据当时测算，为了扩大服务范围和提高服务质量，2010 年前，市水务集团每年用于水务设施的新、扩、改建需求就高达 5 亿元左右而这一数字已经超出了当时市级财政对整个城建系统每年的预算安排实际上，水务行业多年的历史债务积累和日常运营支出早已使财政部门寅吃卯粮。

因此，重庆水务行业除了通过市场来寻求新的资源之外，别无出路 通过市场寻求发展表明水务行业要告别单纯依靠政府财政的传统方式这就不可避免地要涉及水价的调整长期以来，重庆的城市居民一直习惯于“低价”的水消费模，城市水产品或服务与其说是一种市场“消费商品” ，到不如说是一种廉价“社会福利尽管重庆水务集团希望适时调升价格，以筹集足够的财务资源来扩大服务范围、增加设施和提高服务质量，但这与社会公众习惯性消费心理发生了冲突1999 年在重庆市举行的一次水价调整听证会上，重庆水务集团列举了种种理由和数据，甚至用企业负债和亏损的数额来证明水价调升的必要性，但在与会的消费者代表对此嗤之以鼻， “你想增加收入或弥补亏损，凭什么就要让我为此增加支出？”这一简单却一针见血的质问，反映了消费群体与水务企业在水价问题上的利益冲突而作为政府来说，面对企业和消费群体各执的权利主张，处于非常尴尬的境地 在这种情况下，重庆市政府委托当时的重庆计划发展委员会开展了一项专门针对城市水价调整的研究《重庆主城区给排水价格调整研究报告》 ，其重点在于全面分析水价调整的利弊并找出适当的解决方法供政府决策下面就是该《研究报告》中涉及的几个核心问题。

政策研究摘要系列报告政策研究摘要系列报告 3二、谁是低水价的最大受益者？二、谁是低水价的最大受益者？ 水价的调升如果仅仅对水务企业有利，那么公众对此永远不能心平气和为此， 《研究》首先针对争论最激烈的问题而展开，即“低水价”究竟对谁有利？ 一般来讲，商品的价格从理论上应该涵盖资源成本、投资成本和运营成本然而实际情况是，我国许多城市水行业以往的资本性投入多来自各级政府研究小组经过调查发现，重庆市政府在 2000 年以前历年来对该市水务行业的累积无偿性的资本投入通常都没有进入价格核算，换言之，政府当时通过无偿资本投入形式对每吨水的价格补贴金额达 1.34 元 根据研究小组同时进行的一项针对城区2200 户各类居民，其中包括不同消费群体的“付费意愿调查”结果，自来水的消费数量是与居民的贫富程度紧密相关的，也就是说，家庭用水设施齐全的富裕居户与贫困居民相比，前者消费的自来水数量更多调查显示，月收入在 1 万元以上的居户实际享受了超过 22 元/月的补贴，而月收入在 500 元左右的贫困居户仅仅得到了 3-4 元/月的补贴 以上发现非常令人尴尬政府进行价格补贴的初衷显然是为了降低社会公众，尤其是弱势群体的消费成本，但由于补贴是通过间接方式平均分摊在自来水的单位吨上而非通过直接方式分配给实际用户，结果是：用水量较多的富人集团成为了低价政策最大的受益者。

正如通过提供大量的财政援助给肉品制造商，试图降低牛肉销售价格使穷人有能力购买时，谁曾料到，百万富翁的宠物狗也在津津有味地品尝着公共补贴下的廉价牛肉 三、低价的“表内”水消费与高价的“表外”水消费三、低价的“表内”水消费与高价的“表外”水消费 调查过程中还发现一个现象，一些被调查居户认为，以家装水表计量的水消费成本只是自己水消费总成本的一小部分例如，XX 一家三口每月约消费 6 吨水左右，按照家装水表记数，每月应交纳水费 7.20 元（1.20元/吨） 但在水表之外，他家每月还在购买桶装饮用水或安装了简易的家用净水器按照月消费 3-4 桶水计算，约支出 30-40 元，而家用净水器每年需要更换过滤芯，一次约 80 元左右，平摊到每月，又是 6元钱 其实居民的水消费成本还远不止这些在一些发达国家或地区，一个节俭的人家上街感到口渴时如果不愿意多花钱购买饮料，可以到公共水龙头免费解渴但在重庆市，根本找不到可以提供可饮用水的公共水龙头，即便有，人们似乎也不愿意冒健康的风险去尝试在这种情况下不得不购买瓶装水之类的饮料，如果按一家三口平均每月上一次街计算，每月又要增加 6-8 元左右的成本经济学上有一个边际替代规律，这种由于找不到可饮用的自来水而被迫购买饮料情况下的替代虽然成本昂贵，确属无奈。

由此看来，这些“表外”水消费成本往往是“表内”消费成本的几倍其中有些表外水消费行为是主动的或奢侈性的，例如健身类的桑拿、游泳等，而更多的则是被动或被迫的，例如桶装水、净水器等这就引发两个关键概念：表内水消费与表外水消费，两者在支出个量关系上此消彼涨并构成了人们基本水消费总成本，这还不包括因入户水质差而引发疾病的关联成本支出等在被调查的 2200 户城市居民中，约有近 80%的居户世界银行世界银行“中国水战略研究中国水战略研究”项目项目 4 的都不同程度地承担着“表外水消费成本 表外水消费成本从情理上讲并非多数居民所愿假如自来水水质达到可饮用的标，绝大部分居民都表示他们还没有奢侈到一定要购买桶装水和安装净水设施的地步 业内人士指出，入户水质很差与制水和输水系统有着必然联系重庆市的一些水厂，尤其是一些现代化程度很高的水厂，厂内的制水质量完全达到了可饮用标准剩下的答案不言而喻，入户水质很差的原因只能是来自输水管网的二次污染 输水管网的二次污染不但使制水环节的努力前功尽弃，而且引发了居民日复一日大量的表外水消费成本当问及为什么不对陈旧的管网实施改造时，水务集团的回答是：没有更多的财力这就带来一个问题，在公共财政无力继续支撑时，居民如果也不愿通过提高水价来筹集改造资金，那么，这种入户水质差的局面依然会延续下去，而居民也必须继续支付高昂的“表外”水消费成本。

四、低水价引发的其它社会成本四、低水价引发的其它社会成本 低水价使企业入不敷出，使穷人的利益向富人转移，使公众发生了许多“表外”的水消费成本，但问题还不止这些 研究报告指出，自来水和污水之间属于水消费过程中的“上游”和“下游”关系，上游价格过低肯定导致实际用水量大增除了浪费水资源外，由此产生的污水量也会居高不下，结果不仅造成环境污染，而且会加大下游治理成本，包括污水处理的建设、运营、维护成本换言之，上游自来水的价格愈低，下游污水产生的数量就愈高，污水处理数量和成本也就愈高而这些成本最终不是由政府就是由公众来埋单 孰输孰赢的问题远远没有结束就在许多人满足了基本生活需求转向追求更有理智和质量的生活方式的同时，他们却在水消费上陷入了一个可悲的“误区” ，即价格便宜的同时却使得劣质自来水日复一日地进入人们的肠道，从而使人们在保健、健身、旅游、美容等方面的成本支出和努力功亏一篑似乎有占了小便宜吃了大亏的味道 城市水务企业的损失也很惨痛水价过低造成企业成本难以充分覆盖，财务状况日益恶化，而且许多桶装水、净水设施制造厂商和二次供水商以维护身体健康为由，大肆宣扬自来水质量的低劣并吸引人们购买它们的产品和服务。

水务企业不仅无可奈何地看着本属于自己的财务收益出现了跨行的流，而且还要承受义愤填膺的社会公众对入户水质的各种非难，实在是“陪了夫人又折” 政府的处境也许更为尴尬各级公共财力早已捉襟见肘、寅吃卯粮因此各级政府迫切需要腾。