烟草专卖法过时之我见论文,法律论文论文,论文.doc

烟草专卖法过时之我见论文，法律论文论文，论文《烟草专卖法》过时之我见论文摘要我国的烟草专卖雏形1914年到1959年，直到1983年国务院发布《烟草专卖 条例》，标志着我国正式建立了烟草专卖制度，1991年全国人大通过了《烟草专 卖法», 1997年国务院乂发布了《烟草专卖法实施条例》历经二十多年的风风 雨雨，随着我国加入WTO,市场进程加快，其本身的漏洞、与发展潮流的冲突口 渐凸现，现浅析如下一、 立法依据牵强附会，立法背景已时过境迁《烟草专卖法》是在计划经济条件下出台的一部带有浓厚计划经济色彩的法 律基于“组织计划生产经营，保证国家财政收入”制定的思想，在当时确实贡 献突出，但是在现在的市场体制下己不能适应潮流二、 实体法本身的漏洞，执法权限的交叉重叠以及与现行行政诸法的矛盾，难 以依法行政主要漏洞表现在：一是职权交叉重叠；二是内容陈旧，法律内容落后于现实； 三是权限不明导致执法者变成了违法者；四是执法主体和经营主体的合一，导致 自由裁量权的滥用从与现行行政诸法的矛盾冲突看：一是与《反不正当竞争法》的矛盾，二是与《行政复议法》的冲突，三是与《行政处罚法》的冲突三、政企分开，打破垄断是深化企业改革的潮流，取消烟草专卖制度是国际社 会的必然趋势《烟草专卖发法》赋予了烟草公司的政企合一的权力，交错的职能必然促使两 者的功能相互侵蚀，行政职能市场化、经济职能行政化，公平竞争难以实现，市 场环境难以健康培育，市场化改革止步不前，从石油、军工、电信开始，我国的 行业垄断逐步打破，国际社会也是从1991年的70多个国家和地区实行专卖到 2003年的20多个的骤减趋势。

关键词：烟草专卖垄断市场化漏洞矛盾取消我国的烟草专卖雏形始于1914年北洋政府推行的烟酒牌照税，和1915年推行 的烟酒公卖模式，其思想产牛的渊源来自清末时的洋务派典型人物盛宣怀《致载 泽、绍英、陈邦瑞函》新中国成立后，1959年在东北、内蒙古曾实行过烟酒专 卖，1964年后全部改为统购包销，直到1983年9月23 H国务院发布了《烟草 专卖条例》，这才标志着我国正式建立了烟草专卖制度，1991年6月29日第七 届全国人大第二十次会议通过了《烟草专卖法》，1997年7月国务院又发布了《烟 草专卖法实施条例》，我国对烟草专卖品的生产、销售、进出口依法实行了专卖 管理和专卖许可证制度即“垄断经营、统一管理”的制度历经二十多年的风风 雨雨，烟草这一特殊的国家垄断行业，凭借其独有的垄断级差高额税利H渐在国 有企业中独领风骚，自1987年以来每年的税收都占国家财政收入的10%左右, 是我国财政收入的第一来源2002年上缴税利达1400亿元但随着我国加入WTO, 市场化进程的加快，在计划经济背景下产生的这部法律就日渐暴露出其不足和弊 端，其立法依据的牵强附会；其立法背景的时过境迁；其实体法本身的诸多漏洞、 执法权限的交叉重叠；其与现行行政法规的矛盾冲突；其与企业深化内部改革潮 流的相左、与国际社会发展趋势的相悖等等。

本文就此浅析于下，以期抛砖引玉一、立法依据牵强附会，立法背景已时过境迁《烟草专卖法》是在计划经济条件下出台的带有浓厚计划经济色彩的一部法 律其立法的依据在本法第一条已表述清楚：“有计划的组织烟草专卖品的生产 和经营，提高烟草制品的质量，维护消费者利益，保证国家财政收入，特制定本 法”勿容置疑，《烟草专卖法》在当时我国经济体制改革转型期对我国的烟草行 业起到了巨大的推动作用,自1982年一2001年中，中国烟草市场销售总量从1608 万箱增加到3397万箱，按当年价计算的行业工商税利从98亿元上升到1150亿 元，年均增长率分别为4%和13.8%为我国烟草行业总量扩张，结构、质量、技 术升级奠定了坚实的基础但随着我国经济体制改革的深入、市场化进程的加快, 特别是我国加入WTO融入世界经济的大市场、大循环之后，《烟草专卖法》在当 时背景下产生的立法依据就难免有些牵强附会了首先，从“有计划的组织烟草专卖品的生产和经营”看，我们知道烟草是一种 单一消费的特殊商品，要想寻求牛产与市场需求对接的最有效途径只能通过市场 机制“这只无形的手”二十多年的烟草专卖垄断经营的教训告诉我们，以行政 的手段直接管理经济往往事与愿违，本来我们的计划可说是详Z又详，细Z又细 了。

国家局儿乎把卷烟生产计划下到月、下到了品牌，但为何在占我国卷烟消费 市场80%比重的农村,烟民能抽得起价位在1元/包左右的卷烟却近乎绝迹了呢？ 在80年代就无人抽的烟丝现在正在农村大地方兴未艾，这不简单是所谓“引导 消费”的问题；尽管国家对价位在1元/包左右四五类卷烟①生产采取了财政返 税补贴的办法，但仍然是杯水车薪，而奢侈性灰色消费（主要指消费者本人无须 花钱购买的消费）的卷烟生产止以星火燎原之势席卷整个烟草行业；另一方面各 个烟厂超计划、超规模生产，体外循环卷烟又屡禁不止；各级烟草公司计划任务 中明确规定了每年递增的一、二类卷烟销量和单箱均价；再说烟叶生产方而也是 如此，《烟草专卖法》第十条「'烟草公司及其委托单位对烟叶种植者按照合同约 定的种植面积生产的烟叶，应当按照国家的标准分等定价，全部收购”但现实 的情《烟草专卖法》过时之我见况却又大相径庭，由于烟草公司只收购各烟厂拼卷烟产品上档次而需要的10几 个级别的中上等烟叶，而国家明文的标准级别却有42个级，那么还有30多个级 别的中、低次等烟叶，就只好排山倒海式的在烟叶产区的集贸市场自由交易，大 有和烟草公司收购站点一决雌雄Z势专卖在此不专卖了，计划在此也没计划了。

烟叶生产总是走不出“烟叶两头尖，三年两年又发癫”的恶性循环怪圈；这不是 生产经营决策者的失误，也不是生产经营决策者没警觉，这正是高度垄断经营阻 碍了市场资源的优化配置是闭门造车式的一厢情愿计划演绎成事实上的无序和 整个社会资源的浪费其次，“提高烟草制品的质量，维护消费者利益”显属有些滑稽众所周知， 只有市场竞争才能实现优胜劣汰，只有竞争才是提高服务质量和产品质量的关 键，单纯寄希望于垄断经营来提高产品质量无异于与虎谋皮、宜或是事倍功半 从民航、电信、石油、电力、保险等打破独家垄断后的服务质量、服务态度转变 我们就可更理性的得出与其立法依据相反的客观结论再说维护消护者利益，就 更是无从谈起，吸烟有害健康已成定论，我国已于2003年11月签署了世界卫生 组织烟草控制框架公约，控烟已是世界的潮流第三、“保证国家财政收入”应该肯定烟草垄断经营曾对保证国家税收是起了 一定作用，但不是唯一途径一个国家只要他的税法健全，税收征管制度严格， 国家的财政收入就有保障从世界平均的烟草税收负担率（税收占市场零售价格 的比重）约为53%,不实行烟草专卖的英国、德国、巴西、日本等国家超过或接 近80%,而我国的实际水平仅为43%。

由于《烟草专卖法》与《烟草专卖法实施 条例》对烟草专卖行政管理机关的授权不足，致使烟草管理机关的独立执法能力 与监管手段受到极大的限制、对违法行为打击力度不足，每年“假私非超②” 4 种烟占据了 1/10以上的市场份额，破坏了专卖体制的权威性，也侵害了合法 企业的利益，造成国家税收的流失更不可理喻的是我国还有相当一部分中小烟 厂就是靠地方财政的税收返回在苟延残喘所以，相反可以说，正是由于垄断经 营的惰性导致了烟草行业经营机制转换的滞后、组织管理的低效率和资源配置的 低效果，为过去出现的泡沫经济推波助澜若从目前的烟草制品税制来分析，烟 草制品的垄断经营的确在简化税收征管上起到了一定作用，但随着我国加入WTO 承诺的取消进口卷烟特种经营零售许可证的执行，烟草制品的税制必然要与国际 税制接轨(即改在消费环节征收消费税)，税制一改，烟草制品的垄断经营就更是 可有可无了二、实体法本身的漏洞、执法权限的交叉重叠以及与现行行政诸法的矛盾，难 以依法彳亍政从《烟草专卖法》本身的漏洞看，主要表现在：(-)职权交叉重叠比如生产、销售假烟，既可认定为无证生产、销售，烟 草局可以管；也可认定为侵犯商标权的案件，由工商局管。

无证运输假烟、走私 烟，既可按无证运输处理，由烟草局管；也可以按贩假、侵犯商标权案由工商局 管；如果是走私烟，按贩私处理，由海关管无证批发或卖大户按说由烟草局管, 工商局也可以按非法经营来管；甚至公安局还可以按扰乱社会经济秩序罪插手；(-)内容陈旧，法律内容落后于现实目前烟草行业工商分家后，中烟工业 集团与烟草专卖局的职权如何界定？双方的法律地位、行政执法权限？县级公司 法人资格取消后其辖区内的执法对象包括了上一级公司，其执法的效能令人怀 疑我国加入世界控烟公约后《烟草专卖法》又如何体现？网络烟草广告如何限 制？以及《烟草专卖法》第三十八条所谓的“投机倒把罪”等等都是目前的《烟 草专卖法》所没有明确的规范；(三) 权限不明导致执法者变成了违法者如对这对非法运输在途中的烟草专 卖品进行检查处理时，按照《烟草专卖法实施条例》第五十条：“烟草专卖行政 主管部门或者烟草行政主管部门会同有关部门，可以依法对非法运输烟草专卖品 活动进行检查、处理但根据1994年6月1 H国发[1994]41号《国务院关于 禁止在公路上乱设站卡乱罚款乱收费的通知》中规定除公安、交通、林业部门外 其余任何部门不得在公路上设置任何形式的检查站、收费站，否则都可按《治安 处罚条例》进行处罚。

再如在目前实际专卖执法工作中扣押的违法经营烟草专卖 品，按照《行政处罚法》第三十七条Z规定：“行政机关在收集证据时，可以采 取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负 责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及吋作出处理决定，在此期间， 当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据可见现场扣押烟草专卖品的均是 违法的行政行为，而行政诉讼只要行政程序不合法就必败诉除此烟草行政主管 部门对违法经营户藏匿在住宅中的违法经营烟草专卖品检查时也是一种违法行 政行为行政执法的检查，只限于违法生产经营场地，对目前农村大面积隐藏在 住宅中违法生产加工烟草专卖品的查处就显得力不从心、束手无策了；（四）执法主体和经营主体的合一，导致白由裁量权的滥用烟草专卖局和烟 草公司是一套人马，两块牌子，既是《烟草专卖法》的执法者又是烟草专卖品的 经营者，由于本位经济利益的驱动，容易导致专卖管理服务和服从于地区和部门 盈利的需要，滥用自由裁量权的现象无法避免，造成了人民群众对《烟草专卖法》 的对立情绪，动摇了人民群众对法制的信心，极为严重的损害了执政党的政治形 象诸如①在烤烟生产种植合同的签定上，按《烟草专卖法》第十条Z规定，凡 是达到国家规定的42个级别的烤烟就应全部由烟草公司收购，可是在实际操作 中，各地的烟草公司与烟农约定有6—20个级别的烤烟不予收购，在实际收购中 则只收10來个有销路的级别，有销路的讲专卖，没销路的在市场上卖不了，但 在运输途中则又围追堵截，烟农怨声载道，各级地方政府忍气吞声。

②在名晾晒 烟③的产区也是如此，在名晾烟有销路吋烟草公司把其纳入专卖，在目前名晾晒 烟销路低迷时既不收购也不准别人插手更不准外运③卷烟销售上的对零售户的 搭配销售、各个地方销售市场的封锁，无一不是对《烟草专卖法》的肆意取舍、 断章取义和曲解《烟草专卖法》第二十八条规定：“烟草专卖生产企业和烟草专 卖批发企业，不得向无烟草专卖零售许可证的单位或《烟草专卖法》过时之我见者个人提供烟草制品”那么对社会集团购买力消费就只能凭经办人的个人好恶随 意取舍了④在烟叶收购设点布局上更是公然置现行《烟草专卖法》之第十八条:“烟草公司或委托单位根据需要，可以在国家下达烟叶收购计划的地区设立烟叶 收购站（点）收购烟叶于不顾，常常把几个相距20-30公里山路种烟乡镇的 烟农的烟叶合并到一个烟站收购，从不考虑烟农肩挑背托长途跋涉交烟的艰辛， 官商习气浓厚⑤在民族自治地。